ISBN 978-958-790-335-5

©2020, JUAN CAMILO RESTREPO

©2020, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

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Ediciones: 1.ª ed.: mayo de 1992; reimpr.: noviembre de 1992; 2.ª ed.: marzo de 1994; reimpr.: marzo de 1995; 3.ª ed.: julio de 1996; reimpr.: septiembre de 1997; 4.ª ed.: septiembre de 1998; reimpr.: agosto de 1999; reimpr.: julio de 2000; 5.ª ed.: octubre de 2000; 6.ª ed.: marzo de 2003; 7.ª ed.: agosto de 2005; 8.ª ed.: agosto de 2008; 9.ª ed.: mayo de 2012; 10.ª ed.: diciembre de 2015; 11.ª ed.: marzo de 2020.

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Alfonso Mora Jaime

Composición: Karina Betancur Olmos

Impresión y encuadernación: Nomos Impresores Ltda.

Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad del autor.

Diseño epub:

Hipertexto – Netizen Digital Solutions

Para María Teresa,
Ana María, Camilo y Alberto

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

CAPÍTULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN A LA HACIENDA PÚBLICA

I. Descripción del objeto de la Hacienda Pública

II. Enfoque dogmático y positivo

III. Los propósitos de la Hacienda Pública

A. El suministro de bienes colectivos

B. La función redistributiva de la Hacienda Pública

1. La neutralidad fiscal

2. Objetivos de la función redistributiva

3. Formas de redistribución

a. Reparto personal de las rentas

b. Reparto funcional de las rentas

c. Reparto sectorial o territorial

d. Reparto entre agregados económicos

4. La eficacia redistributiva de los diversos instrumentos fiscales

C. La función estabilizadora

1. El consumo y la inversión

2. La estabilización económica en los países en vías de desarrollo

IV. Hacienda Pública y desarrollo

A. Las finanzas públicas y la formación de capital

B. Contribución de las finanzas públicas al desarrollo económico

C. Contribución de las finanzas públicas a la equidad, indispensable para el desarrollo económico

D. Teoría de la elección pública (“public choices”)

V. Formación histórica del derecho de la Hacienda Pública

A. Cameralistas

B. El nacimiento de la autonomía científica de la Hacienda Pública como disciplina jurídica especializada: la obra de Oreste Ranelletti

C. El primer libro de Hacienda Pública que se escribió en Colombia

VI. Sociología de la Hacienda Pública

A. Tipología de los “sistemas fiscales”

1. Sistemas fiscales en estados socialistas y en estados capitalistas

B. Sistemas fiscales según la presión de carga tributaria que imponga cada uno de ellos

C. Sistemas fiscales según se apoyen más en los tributos directos o en los indirectos

D. Sistemas tributarios propios de países industrializados y de países en vías de desarrollo

CAPÍTULO SEGUNDO
EL GASTO PÚBLICO

I. El concepto de “gasto público”

II. La ley de Wagner

III. Críticas a la ley de Wagner

IV. La tendencia secular al crecimiento del gasto público

V. El aporte keynesiano a la teoría del gasto público

VI. El gasto público y su eficiencia-la demanda agregada

VII. Tendencia del gasto público en Colombia

VIII. Ubicación constitucional del concepto de “gasto público”

IX. Subsidios

X. Diferencia entre subsidios y auxilios

XI. Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, 2017

CAPÍTULO TERCERO
INGRESOS FISCALES

SECCIÓN PRIMERA
EVOLUCIÓN FISCAL DE COLOMBIA

I. Estructura fiscal de la Colonia

II. Diversas épocas de la tributación en América

III. Clasificación de los tributos coloniales

A. Impuestos directos

1. Tributo de indios

2. Bula de cruzada

3. Medias anatas

4. Mesada eclesiástica

5. Otros impuestos a los eclesiásticos

6. Enajenación de oficios o cargos públicos

7. Donativos graciosos

B. Impuestos indirectos

1. Los diezmos

2. Quintos reales

3. Venta de tierras realengas

4. Almojarifazgo

5. Avería

6. Alcabala

7. Armada de Barlovento

8. Derechos sobre puertos

C. Rentas estancadas

1. El elemento fiscal en la “revolución comunera”

2. El contexto fiscal del Memorial de agravios

3. “La consolidación de los vales reales”: una buena fórmula financiera para la metrópoli, pero una costosa operación política para España

4. Historia fiscal de la renta del tabaco. Siglos XVIII y XIX

a. Antecedentes

b. ¿Por qué el tabaco era un producto que se prestaba satisfactoriamente para generar una renta estancada?

c. La instauración del monopolio del tabaco en el Virreinato de la Nueva Granada

d. El monopolio del tabaco durante la época republicana

5. La renta del aguardiente: del estanco colonial al monopolio republicano

a. Período colonial

b. Período republicano (siglo XIX)

c. Hacia el artículo 336 de la Constitución Política

- La expedición de la Ley 1816 de 2016

- Monopolio de producción de licores destilados

- Titularidad y destinación

d. Conclusiones generales

IV. La situación fiscal al comienzo de la República

V. Don José María del Castillo y Rada

- La lucha contra la alcabala

- El tributo indígena

- Las rentas estancadas

A. La tributación directa en los albores de la Independencia

B. La tributación directa como ideal fiscal en el siglo XIX

C. Nacimiento del impuesto a la renta: la obra decisiva de don Esteban Jaramillo

D. Las reformas de 1918, 1928 y 1935: de un impuesto a la renta cedular a uno integrado

E. Otras modificaciones históricas y perspectivas

F. La tributación sobre el comercio exterior

G. ¿Cómo entendía el impuesto Castillo y Rada?

H. Castillo y Rada y sus acentos fisiocríticos

I. Castillo y Rada y su visión del gasto público

J. Los empréstitos externos

K. El balance

VI. La primera mitad del siglo XIX hasta la reforma de 1850

VII. Los avances hacia la tributación directa

VIII. La “prosperidad al debe” y la crisis de los años treinta

IX. La reforma tributaria de 1935

X. Esteban Jaramillo

Anexo

A. Memorias de la posguerra (1919 y 1921)

1. Impuesto a la renta: ingrediente de estabilidad

2. El ingenio de las cédulas de tesorería

3. Los billetes ingleses

4. El monopolio de emisión

B. Memorias de la “prosperidad al debe” (1927 y 1928)

1. El desorden en las obras públicas

2. Crédito externo para inversión productiva

3. El equilibrio presupuestal

C. Memorias de la gran crisis (1932, 1933 y 1934)

1. Primera fase: el manejo ortodoxo de la crisis

2. Segunda fase: el manejo heterodoxo o pragmático

3. Las finanzas de la guerra

SECCIÓN SEGUNDA
CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

XI. Clasificación de los ingresos públicos

XII. Los ingresos tributarios y el hecho imponible: distinción entre impuestos, tasas y contribuciones especiales

XIII. Concepto de “tributo”

A. El tributo debe ser establecido por la ley

B. Se trata de una prestación de carácter personal y pecuniario a favor del Estado y a cargo del contribuyente

C. El Estado impone el tributo en ejercicio del poder de imperio y para atender fines estatales

XIV. La clasificación de los tributos debe observar más la sustancia que el formalismo (análisis de las diversas denominaciones de tributos que utiliza la Constitución colombiana)

XV. El concepto de “tributo” a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional

XVI. El impuesto. Concepto y características distintivas

A. Es un tributo desvinculado de la actividad estatal

B. Es un tributo que se debe diseñar observando el criterio de la “capacidad de pago”

C. El impuesto, en principio, sirve para sufragar los costos de los servicios de carácter indivisible que presta el Estado

D. El principio de la capacidad contributiva, y sus vínculos con los principios de generalidad e igualdad

E. Finalidad de los impuestos

F. Fines fiscales o extrafiscales

G. Los fines extrafiscales de la tributación ecológica

1. La polémica del doble dividendo de la tributación ambiental

2. Tipología de los tributos ambientales: tasas redistributivas y compensatorias, y mercado de bonos ambientales

H. Noción del impuesto

1. La polémica Schumpeter-Goldsheid

XVII. Tasas

A. Diferencia entre tasa e impuesto

XVIII. Contribuciones (especiales y parafiscales)

A. Contribuciones parafiscales

XIX. Precios públicos y tarifas

XX. Diferencias y similitudes entre tasas y precios públicos (conclusiones de las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario)

XXI. Ingresos ordinarios y extraordinarios

XXII. Rentas de dominio público

XXIII. Las utopías del impuesto único

A. Los fisiócratas

B. Impuestos únicos propuestos en el siglo XVII: el “medio general” en España y el “diezmo real” en Francia

C. Impuestos únicos sobre el capital

D. Impuestos únicos sobre los gastos

E. Otros impuestos únicos

F. Conclusiones

CAPÍTULO CUARTO
PRINCIPALES IMPUESTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

I. Introducción

II. Historia del impuesto de renta (Europa y Estados Unidos)

III. Historia del impuesto de renta en Colombia

IV. Concepto de “ingresos fiscales”

V. Determinación de la renta

VI. Efectos de la inflación sobre la tributación

VII. Retenciones y anticipos

VIII. Las amnistías

IX. Las presunciones

X. Impuesto a las sociedades

XI. Características del impuesto a la renta sobre las sociedades

XII. ¿Es transferible el impuesto sobre las sociedades?

XIII. Integración de la tributación entre las sociedades y sus socios

XIV. Impuestos complementarios al de renta

XV. Tendencias de las modernas reformas tributarias en cuanto al impuesto de renta

XVI. Impuestos a las ventas. Evolución

XVII. Impuesto al valor agregado

XVIII. Impuesto de aduana

XIX. Impuesto a las transacciones financieras

XX. Impuesto al patrimonio

XXI. Los retos de la internacionalización de las economías frente a la tributación en el siglo XXI

XXII. La financiación de la seguridad social pensional y la Hacienda Pública contemporánea

A. Sostenibilidad

B. Las pensiones como factor redistributivo o concentrador del gasto público

C. Mercado de capitales y pensiones

D. Coberturas

E. Pasivos pensionales de las entidades territoriales

F. Conclusiones

XXIII. Teoría del gasto fiscal

CAPÍTULO QUINTO
PRESUPUESTO

I. La importancia del presupuesto en la sociedad moderna

II. El proceso histórico de formación de la noción de “presupuesto”

III. Diversas doctrinas sobre la naturaleza jurídica del presupuesto

A. Teoría dualista

B. El presupuesto como acto-condición

C. El presupuesto como acto jurídico complejo

D. El presupuesto como acto político

E. El presupuesto como ley formal y material

IV. Formación histórica del concepto de “presupuesto”

A. El conflicto constitucional prusiano (1862-1866) y el origen del derecho presupuestal

B. Teorías sobre la naturaleza jurídica del presupuesto

C. La crisis del concepto decimonónico de “derecho presupuestal”

V. Concepto jurídico del presupuesto

VI. Los principios presupuestales

A. Principio de legalidad o de competencia

B. Principio de la unidad presupuestal

C. Principio de anualidad

D. Principio de universalidad

E. Principio de unidad de caja

F. Principio de equilibrio presupuestal

G. Principio de planificación

H. Principio de programación integral

I. Principio de especialización

J. Principio de inembargabilidad

K. Principio de coherencia macroeconómica

L. Principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal

VII. Naturaleza jurídica del estatuto orgánico del presupuesto

VIII. Cobertura del estatuto orgánico del presupuesto

IX. El sistema presupuestal

X. Consejo Superior de Política Fiscal

XI. Presupuesto de rentas y recursos de capital

A. Ingresos corrientes

B. Contribuciones parafiscales

1. Origen preconstitucional del concepto

2. El marco constitucional

3. ¿Deben figurar las contribuciones parafiscales en el presupuesto nacional?

4. ¿Es la “parafiscalidad” un concepto útil?

C. Fondos especiales

D. Recursos de capital

1. Los recursos del balance del tesoro

2. Los recursos de crédito interno y externo

3. Los rendimientos de operaciones financieras

4. El mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio

5. Las donaciones

6. El excedente financiero de los establecimientos públicos

7. Las utilidades del Banco de la República

E. Ingresos de los establecimientos públicos

XII. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones

XIII. El gasto público social

XIV. Los diversos tipos de apropiaciones

XV. Distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión

XVI. Preparación del presupuesto

XVII. Cálculo de los ingresos

A. Método automático

B. Método del año penúltimo

C. Método del recaudo

XVIII. ¿Quién prepara el presupuesto?

XIX. Presentación del presupuesto

XX. El presupuesto complementario

XXI. Estudio del presupuesto en el Congreso

XXII. Restricción a la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público

XXIII. Repetición del presupuesto

XXIV. Liquidación del presupuesto

XXV. Ejecución del presupuesto

A. El programa de caja

B. Recaudo de rentas

C. Modificaciones al presupuesto

1. Créditos adicionales (suplementales y extraordinarios)

2. Desconstitucionalización de los créditos suplementales y extraordinarios

D. Reservas de apropiación y de caja

XXVI. El control presupuestal

A. Control político

B. Control financiero y económico

C. Control fiscal

1. Principios del control fiscal

2. Los sistemas de control

3. Control posterior y selectivo

4. El contador general

XXVII. Eliminación de rentas con destinación específica

XXVIII. Crédito público

XXIX. Principios de tributación

A. Principio de equidad

B. Principio de eficiencia

C. Principio de progresividad

D. Principio de no retroactividad

E. Desarrollo del principio de no retroactividad

F. Principio de legalidad

XXX. Servicios públicos

XXXI. Banca central

XXXII. Planeación

XXXIII. Planeación y presupuesto

A. El Plan Nacional de Desarrollo (art. 339 C. P.)

1. La parte general

2. El plan de inversiones públicas

B. La planeación como sistema y como instrumento de participación (art. 340 C. P.)

C. Elaboración y discusión del Plan de Desarrollo (art. 341 C. P.)

1. Preeminencia de la ley que adopta el plan de inversiones

D. Ley orgánica de planeación (art. 342 C. P.)

E. Evaluación de gestión y resultados (art. 343 C. P.)

F. Organismos departamentales de planeación (art. 344 C. P.)

G. Coordinación fiscal entre el ámbito nacional y el territorial (art. 352 C. P.)

H. Prohibición de auxilios o donaciones a personas de derecho privado (art. 355 C. P.)

I. Control interno

J. Nuevas tendencias en materia presupuestal

1. La ley conocida como de “responsabilidad fiscal” (Ley 819 de 2003) hace parte del estatuto orgánico del presupuesto

K. Vigencias futuras

CAPÍTULO SEXTO
LA DEUDA PÚBLICA

I. La historia de la deuda pública

II. Clasificación de la deuda pública

III. Deuda consolidada y deuda flotante

IV. Concepto general de “déficit”

V. Maneras de financiar el déficit

VI. Diversos conceptos de déficit

A. Déficit presupuestal

B. Déficit fiscal

C. Déficit de operaciones efectivas

D. Déficit de tesorería

VII. El origen político del déficit fiscal

VIII. Operaciones de tesorería

IX. Operaciones de mercado abierto

X. Antecedentes de las operaciones de mercado abierto

XI. Crisis de la deuda externa latinoamericana

XII. El ajuste cambiario de finales de los años noventa, liberación de la banda cambiaria

XIII. Manejo dado por Colombia a la deuda externa

A. Moratoria de pago de capital

B. Reprogramación o refinanciación

C. “Refunding” y “roll-over”

D. Moratoria en pagos de interés

E. Capitalización de intereses

F. El repudio de la deuda

G. Condonación o alivio a la deuda

XIV. El crédito público en la nueva Constitución

XV. Estado actual de la deuda pública

XVI. El endeudamiento público y las leyes de responsabilidad fiscal

A. Planteamiento general

B. Marco constitucional

C. Ley 358 de 1997 (ley de los semáforos)

D. Indicadores de solvencia y sostenibilidad

E. Ley 617 de 2000 (concepto de gastos de funcionamiento e ingresos corrientes de libre destinación)

F. Relaciones máximas entre gastos de funcionamiento e ingresos de libre disposición

G. Viabilidad financiera de departamentos y municipios

H. Comparación entre las metodologías seguidas por la Ley 358 de 1997 y la Ley 617 de 2000

I. Reestructuraciones de la deuda

XVII. Ubicación jurídica de la deuda pública

XVIII. Riesgos fiscales

XIX. Operación de sustitución de pasivos con TES

CAPÍTULO SÉPTIMO
FINANZAS TERRITORIALES

I. Planteamiento general

II. Contexto histórico

III. ¿Descentralización o autonomía?

IV. Las transferencias de recursos nacionales hacia departamentos y municipios

V. El situado fiscal

VI. Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación

VII. Participación en las regalías

VIII. Clasificación de los ingresos de las entidades territoriales

IX. Departamento

X. Municipio

XI. Las transferencias en la Constitución

XII. Desafíos de la descentralización

XIII. Acto Legislativo n.º 1 de 2001

A. Propósito de la reforma

B. Contenido del acto legislativo

XIV. El Acto Legislativo n.º 4 de 2007

XV. La segunda generación de las reformas descentralistas en América Latina

A. Introducción

B. Los propósitos de la descentralización

C. Dimensión política de la descentralización

D. El debate de la regionalización

E. La descentralización y la eficiencia del gasto público

F. La descentralización y los balances macroeconómicos

XVI. Autonomía tributaria de las entidades territoriales

A. Impuestos de industria y comercio, alumbrado público y estampillas, como ejemplos del desorden en que ha caído la tributación local

B. El catastro

Conclusiones

CAPÍTULO OCTAVO
RECIENTES REFORMAS

Nuevo “régimen de regalías”, “sostenibilidad fiscal” y “regla fiscal”

I. Reforma al régimen de regalías

A. Introducción

B. “Régimen de regalías” antes de 1991

1. Contratos de concesión y asociación

a. Ecopetrol: el inicio de un nuevo modelo

C. Regalías en la Constituyente de 1991

D. Desarrollo legal del régimen de regalías desde la Constitución de 1991

1. Ley 141 de 1994: eje del sistema de reparto y distribución de regalías

E. Reforma del marco constitucional

1. Acto Legislativo 05 de 2011

F. El Sistema Presupuestal de Regalías

1. Regulación del Sistema Presupuestal de Regalías (tít. V, Ley 1530 de 2012)

a. Sistema Presupuestal del Régimen General de Regalías

b. Componentes del Sistema Presupuestal de Regalías

c. Principios del Sistema Presupuestal de Regalías

2. Plan de recursos del Sistema General de Regalías

3. Banco de programas y proyectos de inversión del Sistema General de Regalías

4. Elementos del presupuesto del Sistema General de Regalías

a. Presupuesto bianual de ingresos del Sistema General de Regalías

b. Presupuesto bianual de gastos del Sistema General de Regalías

c. Apropiaciones

5. Deshaciendo la tela de Penélope

II. Regla fiscal y sostenibilidad fiscal

A. Marco general

B. Reglas fiscales: origen y desarrollo

C. Reglas fiscales de estabilidad y responsabilidad fiscal en Colombia

1. Ley 358 de 1997: ley de semáforos

2. Ley 610 de 2000

3. Ley 819 de 2003 y Decreto 4730 de 2005

4. Sistema General de Participaciones

D. La expedición del Acto Legislativo 03 de 2011 y la Ley 1473 de 2011

E. De la discrecionalidad a las pautas objetivas para el manejo fiscal

Conclusión

F. Incidente de impacto fiscal

1. Características del incidente

a. Es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y las altas corporaciones

b. El incidente es una decisión judicial, no administrativa

c. Es una figura instrumental

d. Al tratarse de una decisión jurisdiccional, es natural que ella deba ser motivada

2. ¿Cuáles pueden ser los efectos prácticos del incidente de impacto fiscal?

3. ¿Quiénes están legitimados para presentar el incidente de impacto fiscal?

a. Consideraciones finales sobre el incidente de impacto fiscal

G. Breve mención a la experiencia internacional en reglas fiscales

1. Antecedentes internacionales

2. Pacto de estabilidad monetaria y crecimiento económico

3. Mecanismos institucionales y base jurídica de la regla fiscal

4. La experiencia española

BIBLIOGRAFÍA

NOTAS AL PIE

PRESENTACIÓN

Estas lecciones de Hacienda Pública están ordenadas de la siguiente manera: en el capítulo primero se presentan los grandes objetivos que buscan las finanzas públicas; en el capítulo segundo se desarrolla el tema del gasto público, el cual, en los últimos años, ha tomado gran preponderancia en los estudios hacendísticos; en el capítulo tercero se aborda la historia y la teoría general de los ingresos públicos; en el capítulo cuarto se analizan los rasgos generales de los principales tributos nacionales; el capítulo quinto está dedicado al tema presupuestal; el capítulo sexto se concentra en el tema de la deuda pública; el capítulo séptimo echa una ojeada general a los aspectos fiscales de la descentralización; y, por último, el capítulo octavo analiza la reciente reforma al régimen de regalías, la introducción en Colombia de la llamada “regla fiscal” y la ley de sostenibilidad fiscal.

Se incluye al final una bibliografía escogida, tanto nacional como extranjera, sobre finanzas públicas, que tiene como objetivo guiar a los estudiantes que deseen profundizar en la materia.

Esta edición es el fruto de varios años de cátedra universitaria en torno al inmenso tema de la Hacienda Pública. Pocos asuntos de tanta actualidad para el país como este, en el que confluyen en una perspectiva interdisciplinaria muchas vertientes, al paso que cada vez es más claro que el futuro económico y social de cualquier país, y por supuesto de Colombia, depende en alto grado de la salud de sus finanzas públicas. Ojalá este libro pueda constituir un aporte útil a ese gran propósito.

Quiero expresar mi gratitud a las directivas de la Universidad Externado de Colombia, que han hecho posible, con su estímulo permanente, esta nueva edición.

El autor

CAPÍTULO PRIMERO

Introducción a la Hacienda Pública

I. DESCRIPCIÓN DEL OBJETO DE LA HACIENDA PÚBLICA

En un ensayo titulado “¿Por qué la Hacienda Pública?”, el hacendista Gerhard Colm afirma que esta disciplina “estudia la forma en que se logran los objetivos del sector público a través de los medios de ingresos y gastos públicos, dirección de la administración de la deuda y las transacciones correspondientes. De forma específica estudia la manera en que se toman las decisiones por el sector público y la forma en que son realizadas y controladas. Su ámbito de análisis se asienta sobre las numerosas ciencias tradicionales”¹.

Esta descripción de Colm –pues más que una definición es una descripción del objeto de la Hacienda Pública– resulta apropiada como introducción a la vastísima materia que vamos a desarrollar a lo largo de estas lecciones. Esta descripción recoge sintéticamente los dos elementos centrales de la Hacienda Pública. En primer lugar, se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales y como inversor de estos constituye el objeto central de la Hacienda Pública.

En segundo lugar, la Hacienda Pública es una disciplina autónoma pero está profundamente vinculada a otras ciencias y artes. Pretender estudiar la Hacienda Pública en el mundo contemporáneo de manera aislada de otras áreas, como la economía, la política, la administración o el derecho público constituiría una inmensa equivocación. La complejidad que el sector público ha ido adquiriendo en las sociedades modernas exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma como se invierten los recursos que maneja deba ser forzosamente un estudio multidisciplinario².

II. ENFOQUE DOGMÁTICO Y POSITIVO

Cuando se escribe sobre Hacienda Pública a menudo se hace la distinción entre los enfoques dogmático y positivo. El primero analiza el fenómeno de las finanzas públicas desde la perspectiva del “deber ser”, es decir, de los objetivos deseables. Así, por ejemplo, el enfoque dogmático se interrogará sobre cuál es la estructura tributaria más conveniente, o cuál la manera más eficiente de ejecutar los gastos públicos.

Por el contrario, el enfoque positivo –de más reciente aparición en la literatura especializada– hace hincapié no tanto en la manera como “deberían” acontecer las cosas en el mundo de las finanzas públicas sino en el análisis de los fenómenos hacendísticos tal como “efectivamente” se presentan en la vida real. El enfoque de tipo positivo indagará, por ejemplo, sobre la manera como se distribuyen las cargas impositivas entre los diversos estratos sociales y la influencia que ello pueda tener en el comportamiento electoral de dichos estratos; o buscará alguna correlación entre los grupos de presión existentes en una sociedad determinada y el patrón de gasto público que se observa en dicha sociedad.

Los estudios modernos de la Hacienda Pública³ no consideran estos dos enfoques antagónicos, sino complementarios. Uno y otro aportan elementos de juicio valiosos para una mejor comprensión de las finanzas públicas. Por tanto, en estas lecciones incluiremos indistintamente reflexiones de ambos géneros según se juzgue conveniente para ilustrar con claridad los multifacéticos temas de que se ocupa la Hacienda Pública contemporánea.

III. LOS PROPÓSITOS DE LA HACIENDA PÚBLICA

Hemos dicho que el objeto central de la Hacienda Pública consiste en el estudio de aquellos propósitos que busca desarrollar el sector público cuando actúa como recaudador o como inversor de recursos públicos. Ahora bien: ¿cuáles son esos propósitos? ¿Cómo distinguirlos de otras modalidades de la actividad estatal? ¿Cuál es, en síntesis, la nota característica de los objetivos de la acción estatal que interesan a la Hacienda Pública?

Existe un primer objetivo –el más obvio– que el Estado procura alcanzar cuando establece una determinada política de recaudos o de gastos públicos, a saber, dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos. Así, una ampliación de la red vial, del servicio de comunicaciones, de la cobertura escolar o de la defensa requiere un determinado tipo de financiamiento y una específica orientación del gasto público hacia tales sectores. Pero el objetivo de la Hacienda Pública no se reduce al estudio de la provisión de bienes colectivos. Si nos atenemos a la clasificación de Musgrave⁴, la Hacienda Pública moderna se ocupa además de otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.

La amplitud de la provisión de bienes colectivos que debe atender el Estado es un concepto que ha ido variando con el correr del tiempo. Podríamos decir, inclusive, que cambió dramáticamente en el siglo XX. Antes de la Primera Guerra Mundial –para ponerle algún término de referencia al proceso– el Estado suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía, mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no menos rudimentario sistema de salud y poco más.

Hoy la cantidad y calidad de bienes colectivos que debe suministrar el Estado son infinitamente mayores. La amplitud del concepto de intervención del Estado, el desarrollo tecnológico, la urbanización arrolladora y la consiguiente masificación de los servicios públicos que es necesario proveer hacen que la Hacienda Pública moderna deba ocuparse de una primera área de estudio (provisión de bienes colectivos) inmensamente más compleja y amplia que la que encaraba en el siglo XIX. En este primer campo de los estudios de la Hacienda Pública podemos decir que como consecuencia de las demandas sociales del presente, muchas veces constitucionalizadas como derechos, el cambio que ha tenido lugar en la época actual ha sido significativo. De la misma forma, en cuanto a los otros objetivos de la Hacienda Pública (redistribución, estabilidad y desarrollo económico), el cambio ha sido no solo cuantitativo sino también de carácter cualitativo.

La llamada “Hacienda Pública clásica”, que para nuestros efectos podemos catalogar como el acervo teórico de las finanzas públicas que tuvo acogida antes de la Primera Guerra Mundial, concebía el papel de las finanzas públicas de manera similar a como se entendía el del Estado por aquella época: un mínimo de intervención en la actividad económica y un máximo de neutralidad frente al comportamiento de los agentes económicos. Por tanto, el objeto de las finanzas públicas se reducía a estudiar la manera de financiar convenientemente la dotación de los pocos bienes colectivos que exigían las condiciones de la época.

Con el advenimiento de la gran crisis económica de los años treinta y en virtud de la difusión de las teorías keynesianas, las cosas comenzaron a cambiar y el campo de acción de la Hacienda Pública fue ampliándose: la supuesta neutralidad de las finanzas públicas frente al comportamiento económico comenzó a debilitarse. Los hacendistas comenzaron a formularse preguntas de esta índole: ¿Cómo utilizar el esquema tributario para lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recursos de las áreas geográficas más ricas hacia las más deprimidas? Todo esto hizo ampliar el ámbito de preocupaciones de la Hacienda Pública. Ya no se trataba solamente de analizar problemas cuantitativos vinculados a las crecientes demandas por bienes colectivos, sino que se había operado un cambio cualitativo: las preocupaciones redistributivas habían pasado a ocupar un puesto de vanguardia dentro de los objetivos de la Hacienda Pública.

Pero las cosas no terminarían allí: a raíz de la difusión de las tesis keynesianas se inició también un proceso conceptual tendiente a precisar cuál era el papel que desempeñaba la política fiscal en el comportamiento macroeconómico. ¿Cómo influían las políticas tributarias y del gasto público en el desempeño de la economía como un todo? ¿Qué tan idóneas eran las herramientas fiscales para inducir determinados comportamientos de los agentes económicos? ¿Cómo podía contribuir, en síntesis, la Hacienda Pública, a estabilizar la economía?

Al lado de la función de la Hacienda Pública asociada a la estabilidad económica propiamente dicha –función que ha sido más elaborada por la literatura especializada de los países altamente industrializados– surge modernamente una nueva función de la Hacienda Pública de especial interés para un país como Colombia, a saber, su papel en el proceso de desarrollo. ¿Cómo pueden contribuir las finanzas públicas no solo a estabilizar la economía, sino a estimular el desarrollo? ¿Cómo contribuyen a que el crecimiento del producto interno bruto y per cápita de un país sea más acelerado? O, a la inversa, ¿en cuáles circunstancias el manejo de la Hacienda Pública puede convertirse en un factor de desaliento y rezago en el proceso del desarrollo económico? Esta nueva faceta dentro de los objetivos de la Hacienda Pública se estudiará con especial atención en estas lecciones, por tratarse de un área de clarísima aplicación en un país en vías de desarrollo como Colombia.

Tradicionalmente la Hacienda Pública se ha entendido –como hemos dicho– como aquella disciplina que, desde diversos ángulos: jurídicos, económicos, sociológicos o históricos, estudia la temática de los ingresos y de los gastos públicos. Estos acostumbraron ser y aún son en todos los manuales y tratados de Hacienda Pública los temas prioritarios de que se ocupaba la disciplina hacendística.

Sin embargo, en los últimos tiempos el espectro de las preocupaciones de las que se ocupan los hacendistas se ha ido ampliando. Ya no se circunscribe el interés de la materia solamente en los asuntos relacionados con los ingresos y con los gastos públicos que, por supuesto, continúan siendo el objeto central de la Hacienda Pública, sino que la disciplina se está ampliando a otros campos. Por ejemplo, a lo relacionado con los efectos de la regulación económica y las políticas ambientales sobre las políticas públicas.

En un estudio reciente se ha dicho lo siguiente: “Se ha venido prestando una mayor atención a los efectos de la regulación pública, como, por ejemplo, los monopolios o la contaminación. Este hecho supone un avance, una ampliación del horizonte del estudio respecto del tradicional de gastos e ingresos públicos […]. La Hacienda Pública es una ciencia fronteriza que se encuentra en constante evolución […] las cuestiones estudiadas por la disciplina han sufrido modificaciones en las últimas décadas, de modo que los gastos públicos y las intervenciones extrapresupuestales como la regulación son objeto de mayor atención”⁵.

Esta es la razón por la cual incluimos más adelante un capítulo especial dedicado a analizar el marco conceptual y las características propias de las políticas ambientales y de los monopolios fiscales, en cuanto influyen en la estructura de la moderna Hacienda Pública.

A. EL SUMINISTRO DE BIENES COLECTIVOS

En una economía de mercado, una porción muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos dependerá de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a través del sistema de precios envían los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.

Dentro de este esquema de bienes y servicios suministrados por el mercado opera el llamado “principio de exclusión”, según el cual, cuando un consumidor no está dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado ha señalado, se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio.

Como lo hemos mencionado, el sistema de precios opera también como un canal de información de las preferencias de los consumidores. Estos mensajes transmitidos a través de los miles de precios que operan en una economía sirven como elemento de ajuste de la producción a las demandas de los consumidores.

Existe, sin embargo, un conjunto de bienes y servicios que no pueden suministrarse a través de los mecanismos normales del mercado. En relación con ellos no es factible que opere con claridad el sistema de precios como herramienta de difusión de las preferencias de los consumidores. Y cuando su suministro se hace a través de los mecanismos de mercado a menudo resulta un suministro deficiente. Estos bienes, que no se pueden suministrar en forma adecuada por los instrumentos normales del mercado, son los que se conocen como “bienes colectivos”, objeto central de las finanzas públicas.

¿Por qué los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar eficientemente los llamados “bienes colectivos”? Hay varias razones para ello. Puede acontecer en primer lugar que su producción, por las economías de escala que requieren, solamente pueda realizarse a través de un monopolio estatal. Se puede pensar en una siderúrgica integrada cuya magnitud sea tal que el país apenas pueda contar con una sola planta financiada con recursos públicos. Es claro que el precio del producto final de esta planta, suponiendo por el momento una economía cerrada, no será fijado por el mercado, pues no existe sino un productor. Por tanto, será un bien cuyo suministro y valoración no se hará a través de los mecanismos normales del mercado.

Acontece también que el suministro de otros bienes colectivos genera lo que la ciencia económica conoce con el nombre de “externalidades positivas”, es decir, situaciones en las cuales los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o servicio. Resulta más adecuado que el suministro de estos bienes colectivos se efectúe por mecanismos diferentes a los del mercado. Un buen ejemplo de un servicio que genera este tipo de externalidades es el de las campañas de vacunación colectiva. Los beneficios que de ella se derivan para el conjunto de la comunidad (previniendo epidemias) es una ventaja mayor que la que obtiene individualmente quien es vacunado.

Pueden existir también otras situaciones en donde el mecanismo del mercado no es el más idóneo para suministrar ciertos bienes, como cuando por razones estratégicas o de soberanía nacional se considera más conveniente que estos bienes sean suministrados por empresas estatales independientemente de las condiciones del mercado.

Lo que se ha dicho hasta acá no significa que siempre que estemos frente a un bien colectivo este deba ser producido directamente por el Estado. Lo que se desea subrayar es que se trata de bienes o servicios cuyo suministro se sustrae a las fuerzas del mercado. El Estado puede ofrecerlos directamente o puede subcontratar con particulares el suministro de dichos bienes.

Para seguir con la terminología de Musgrave, podemos distinguir dos tipos de bienes colectivos: necesidades sociales y bienes meritorios. Las necesidades sociales corresponden con más exactitud a la noción que acabamos de dar de bienes colectivos y sus características principales se pueden resumir de la siguiente manera:

1.º. Están sometidas al principio de la indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos. Un caso típico es la defensa nacional o el servicio de la justicia. Todos nosotros de alguna manera, a veces siendo conscientes de ello y a veces sin serlo, nos beneficiamos de los esfuerzos que el país hace colectivamente para dotarse de un buen sistema de defensa, de seguridad y de administración de justicia.

Pero es evidente que no podemos adjudicarnos una porción precisa o individualizada de ese bien colectivo, a diferencia de lo que acontece cuando compramos un determinado artículo en un supermercado.

2.º. No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específico de precios que excluye de su uso a quien no lo paga.

El uso de este tipo de bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad. Todo ciudadano se beneficia de la seguridad interna o externa que el Estado haya organizado, y su suministro no se distribuye a través del sistema de precios.

3.º. Por último, podemos decir que no existe un sistema tan sencillo como el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales a las cuales nos referiremos más adelante. Pero es evidente que no es a través de un sistema de aceptación de precios como se expresan las preferencias de la comunidad en torno a los bienes colectivos.

Los mecanismos de expresión de la comunidad en torno a sus preferencias sobre los bienes colectivos se denominan en la literatura anglosajona el public choice –elección pública– y constituyen uno de los asuntos de mayor actualidad en los estudios modernos de finanzas públicas.

Al lado de las necesidades públicas o bienes colectivos propiamente dichos están los que Musgrave ha llamado “bienes meritorios”, los cuales, según este autor, “se consideran tan meritorios que su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los compradores privados”⁶. Un ejemplo de bien meritorio es el del subsidio que el Estado otorga a cierto tipo de educación. La educación puede ser suministrada por el mercado directamente, pero por considerársele meritoria, una parte de ella puede ser provista mediante el sistema presupuestal (becas a los estudiantes o subsidios directos a los planteles educativos).

Como se observará, en el caso de los bienes meritorios el principio de la exclusión y el de la indivisibilidad no operan con tanta claridad como acontece con los bienes colectivos analizados anteriormente. Para el disfrute de los bienes meritorios el proceso presupuestal puede perfectamente incluir a unos ciudadanos y excluir a otros (disponiendo, por ejemplo, que los estudiantes cuyos padres tengan de acuerdo con la declaración de renta un determinado nivel de patrimonio no serán acreedores al subsidio correspondiente), y puede también operar la divisibilidad en el suministro del bien meritorio, otorgándolo a unas personas y a otras no, a diferencia del bien colectivo típico que como la defensa beneficia indistintamente a todos los ciudadanos, o como el faro que las autoridades portuarias instalan a la entrada de una bahía y de cuyos beneficios no puede excluirse a ninguna embarcación.

B. LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DE LA HACIENDA PÚBLICA

La Hacienda Pública clásica no le asignó a la disciplina un propósito redistributivo explícito. Se consideraba que el objetivo de la Hacienda Pública era el de atender los gastos fundamentales del Estado con un mínimo de distorsión en las decisiones económicas de los diversos agentes. Esto es lo que se conoce como el principio de la Hacienda Pública neutral. Se consideró que las finanzas públicas tenían como objetivo incorporar el menor número de alteraciones en la actividad económica de la distribución de la renta y del ingreso nacional. Este concepto también es conocido por la literatura como el “óptimo paretiano”, en referencia a las teorías del científico Wilfredo Pareto, quien postuló el principio según el cual el bienestar colectivo estaba preservado de manera óptima cuando se dejaban obrar a plenitud las fuerzas del mercado y se establecía el menor tipo de interferencias.

La época en que la Hacienda Pública tenía como objetivo la neutralidad se identifica con las finanzas públicas imperantes en el siglo XIX cuando, como ya lo hemos anotado, la participación de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional era limitada; cuando los gastos públicos respondían por una porción limitada del gasto total y cuando las tareas que asumía el Gobierno eran más restringidas. Sin embargo, a partir del siglo XX y en especial después de las dos guerras mundiales, no es claro que la Hacienda Pública tenga efectos neutrales sobre la actividad económica. Por el contrario, hoy en día se considera que la Hacienda Pública no es neutral ni puede serlo, por razones que han sido muy bien resumidas por el tratadista Cesare Cosciani⁷, como veremos en adelante.

1. LA NEUTRALIDAD FISCAL

Un primer tipo de neutralidad sería la denominada “neutralidad por compensación”, en la cual el tributo que se recauda se redistribuye de tal manera que para los contribuyentes representa una compensación igual al costo que les ha representado el pago del impuesto. Con el aumento de la carga tributaria que se observa de manera generalizada en la sociedad contemporánea, y por la manera como se financia el gasto público, es evidente que esta neutralidad por compensación no se da en la práctica. Una de las características esenciales del impuesto consiste precisamente en que debe pagarse sin que exista una correlación con el beneficio que habrá de recibir el contribuyente. Sabemos muy bien que el recaudo de los impuestos se destina a financiar gastos que corresponden a prioridades que se han fijado los gobiernos, y que no necesariamente están relacionadas con los beneficios a ser percibidos por los contribuyentes individualmente considerados. Así, podemos afirmar que este primer tipo de “neutralidad por compensación” no se observa en las sociedades modernas, resaltando que se predicará de forma diáfana en tratándose de precios públicos y de aquellos tributos categorizados como tasas y contribuciones, clasificación en la que se ahondará en capítulos posteriores.

Un segundo tipo de neutralidad se daría cuando la incidencia de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional es tan insignificante que lo que sucede dentro de las finanzas públicas “no influye en forma sensible sobre la distribución precedente de las rentas”, como lo anota Cosciani. Sin embargo, sabemos muy bien que este segundo tipo de neutralidad tampoco se da hoy en día. La importancia del gasto público como proporción del producto interno bruto de los países ha ido creciendo, como lo pronosticó la ley de Wagner, ya que la importancia de la economía pública es tal en la sociedad moderna que puede explicar entre un 40% y un 45% de la distribución de la renta nacional. De manera que en el Estado moderno, por la importancia de la economía pública dentro de la economía nacional, tampoco podemos hablar de neutralidad de la Hacienda Pública por dimensión del ingreso.

Precisamente desde este punto de vista, según el cual en la economía moderna no es viable concebir la Hacienda Pública como un instrumento neutro, se enfoca la función redistributiva de la Hacienda Pública. Puesto que las finanzas públicas de hecho afectan la distribución de la renta y la riqueza del país, por la importancia que la economía pública ha venido tomando dentro de las economías nacionales, es crucial que dicha distribución se haga con una orientación. Ahora bien: ¿cuál es esa orientación? ¿Hacia qué propósitos se orientan los objetivos distributivos de la Hacienda Pública dentro del pensamiento contemporáneo?

2. OBJETIVOS DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA

Un primer enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública está orientado hacia la mejora de la distribución global de la renta nacional. Cuanto mayor es el atraso económico de un país, mayor suele ser la deficiencia en la distribución de la renta nacional. Es decir, una proporción mayor de la riqueza se concentra en unos pequeños segmentos de la población, al paso que las grandes mayorías perciben una reducida proporción del ingreso nacional. Las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país.

Un segundo objetivo de la función redistributiva de la Hacienda Pública es ya no una mejora global de la distribución de la renta nacional, sino una mejora relativa en los segmentos más pobres, aquellos que la terminología internacional denomina “población de pobreza absoluta”. Este es un enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública que viene tomando especial auge desde los años setenta; que ha sido objeto de estudios por parte de organismos internacionales, en especial del Banco Mundial; y que ha orientado varios programas de política económica en los años recientes en diversos países. El objetivo de estos enfoques es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los segmentos más pobres de la población.

Un tercer enfoque redistributivo de la Hacienda Pública está orientado a distribuir los ingresos de los grupos más fuertes de la población, para lo cual tiene un papel fundamental el diseño de la progresividad en ciertos impuestos, en especial de los tributos directos como el de la renta y los impuestos sobre el capital.

En el fondo, las razones que explican los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública no son otras que las de ofrecer, o al menos acercar, la igualdad de oportunidades de que gozan los miembros de la sociedad para participar en el crecimiento económico. Cuando el Estado gasta más que proporcionalmente en salud pública y en educación primaria, por ejemplo, en el fondo lo que está haciendo es restablecer la igualdad de oportunidades entre quienes nacen rodeados de todo tipo de privilegios y quienes carecen de ellos. Puesto que los bienes colectivos que proporciona la Hacienda Pública no se distribuyen según el principio de exclusión, es evidente que cuando la Hacienda Pública entra a asignar una mayor proporción de ellos a un segmento de la población desvalida maximiza el bienestar del conjunto y establece externalidades positivas para la sociedad.

3. FORMAS DE REDISTRIBUCIÓN

Existen varias modalidades mediante las cuales la Hacienda Pública puede cumplir efectos redistributivos. Entre ellas podemos mencionar en especial las siguientes.

a. REPARTO PERSONAL DE LAS RENTAS