Kommunale Zusammenarbeit – heute zumeist unter der Chiffre „IKZ“ (für: Interkommunale Zusammenarbeit) firmierend – hat auch und gerade in Baden-Württemberg eine lange Tradition. Zweckverbände und sonstige Formen öffentlich-rechtlicher Zusammenarbeit können geradezu als prägend für eine gelebte Partnerschaft unter den Kommunen des Landes gelten. Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit Baden-Württemberg (GKZ) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.9.1974 (GBl. 1974, 408, ber. 1975 S. 460, ber. 1976 S. 408), zuletzt mehrfach geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 15. Dezember 2015 (GBl. S. 1147, 1149), bildet seither die Grundlage für eine rechtssichere und zugleich flexibel handhabbare Zusammenarbeit auf allen kommunalen Ebenen. Die genannte letzte Novelle hat dem Recht der kommunalen Zusammenarbeit durch einige wesentliche Änderungen einen neuen Anstrich gegeben, was insbesondere in Gestalt der Gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt seinen Ausdruck findet.

Diese und andere Neuerungen geben den Verfassern Anlass zu dieser grundlegenden und praxisorientierten (Neu-)Kommentierung. Sie soll ein verlässlicher Begleiter vor allem für die in der Praxis der kommunalen Kooperation auftretenden Rechtsfragen sein und hierfür anwendungsbezogene Lösungen aufzeigen. Nicht zuletzt die beigefügten Muster zu Rechtstexten mögen diesem Desiderat der kommunalen Praxis Rechnung tragen. Das Manuskript wurde im März 2018 abgeschlossen; relevante Rechtsprechung und Literatur sind bis zu diesem Zeitpunkt berücksichtigt.

Alle Autoren verfügen über einschlägige Erfahrungen mit der vielschichtigen Materie der kommunalen Zusammenarbeit in Praxis und Wissenschaft. Gleichwohl ist gerade die Erstauflage eines Kommentars auf den kritischen Blick seiner Leserschaft angewiesen. Anregungen und Kritik, die das Werk betreffen, sind daher willkommen und können direkt an die Autoren gerichtet werden: pautsch@hs-ludwigsburg.de oder schenek@iuscomm.de oder zimmermann@iuscomm.de.

Ludwigsburg/Stuttgart, im März 2018

Prof. Dr. Arne Pautsch, Ludwigsburg

RA Kai-Markus Schenek, Stuttgart

RA Achim Zimmermann, Stuttgart

Die kommunale Zusammenarbeit, deren Herzstück das Zweckverbandsrecht ist, kann in Baden-Württemberg auf eine lange Tradition zurückblicken. So wurde bereits im Jahre 1963 mit dem Zweckverbandsgesetz das Recht der Zweckverbände einer einheitlichen Regelung zugeführt. Mit dem Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ), das dieser Kommentierung zugrunde liegt, ist im Jahre 1974 die Möglichkeit der Kommunen, interkommunal zusammenzuarbeiten, noch vergrößert worden. In seinen Kernbausteinen, dem Zweckverband und der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, ist es seit Inkrafttreten 1974 trotz mehrerer Änderungen unverändert geblieben.

Die Novelle vom 15.12.2015 bietet nun Anlass zu einer Neukommentierung, hat sie doch einige maßgebliche Änderungen mit sich gebracht, von denen die augenfälligste die Einführung der Möglichkeit ist, auch in Form Gemeinsamer selbstständiger Kommunalanstalten interkommunal zu kooperieren (§§ 24a, 24b GKZ).

Dass die interkommunale Zusammenarbeit ein wesentlicher Pfeiler in der kommunalen Aufgabenwahrnehmung darstellt, zeigt die Existenz von derzeit rund 600 Zweckverbänden in Baden-Württemberg, in denen sich Kommunen und andere Beteiligte zusammengefunden haben, um in einer eigenständigen rechtlichen Organisationsform gemeinsam Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen.¹ Hinzu tritt eine Vielzahl öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, mit denen Kommunen in der Rechtsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages (§§ 54 ff. LVwVfG) zusammenwirken, um etwa Leistungen der Daseinsvorsorge (Wasserversorgung, Abwasserentsorgung, Straßenreinigung oder ÖPNV) gemeinschaftlich zu erbringen oder aber im Rahmen von Personalgestellungsvereinbarungen (sog. Personalleihe) an der Verwaltungskraft größerer Gemeinden – etwa benachbarter Großer Kreisstädte – zu partizipieren. Für alle diese Arten der Zusammenarbeit zwischen Kommunen – ggf. unter Beteiligung weiterer Beteiligter, soweit dies, wie etwa beim Zweckverband, rechtlich zulässig ist – bildet das GKZ den notwendigen Rechtsrahmen.

Interkommunales Handeln findet seinen Ausdruck in rechtlicher Hinsicht aber nicht nur in den einfachgesetzlichen Bestimmungen des GKZ selbst. Es ist vielmehr verfassungsrechtlich durch die Garantie kommunaler Selbstverwaltung in Art 28 Abs. 2 GG und Art. 71 Abs. 1, 2 LV determiniert. Als Ausdruck kommunaler Eigenverantwortlichkeit ist den Gemeinden – und auch den Gemeindeverbänden – die Organisationshoheit zugesichert als das Recht zur Organisation der eigenen Verwaltung, zur Einrichtung der Behörden und zur Schaffung öffentlicher Einrichtungen für ihre Einwohner.² Wie das BVerfG in seiner Rechtsprechung betont, zählt zu den Ausprägungen der Organisationshoheit – gleichsam zu verstehen als deren wichtige Untergewährleistung – die Kooperationshoheit.³ Sie beinhaltet in ihrem Kern das Recht der Gemeinde bzw. auch des Gemeindeverbands, für einzelne Aufgaben zusammen mit anderen Verwaltungsträgern gemeinsame Handlungsinstrumente zu schaffen.⁴

Die Beweggründe für interkommunale Zusammenarbeit sind vielfältig, wobei vor allem die Wirtschaftlichkeit kommunaler Leistungserbringung und das Erzielen von Synergieeffekten zweifellos im Vordergrund steht.⁵ Es sind zum einen die Flexibilität der Rechtsformen, die das GKZ für kommunale Kooperation – gerade in Abgrenzung zur Verwaltungsgemeinschaft nach den §§ 59 ff. GemO – zur Seite stellt, und zum anderen die Rechtsverbindlichkeit, welche die „festen“ Rechtsformen des GKZ mit sich bringen, die die interkommunale Zusammenarbeit zu einer attraktiven und zeitgemäßen Form der Verwaltungskooperation machen. Demgegenüber wäre es verfehlt, interkommunale Zusammenarbeit als „Allheilmittel“ zu verstehen, um gegenwärtigen Herausforderungen wie einem gestiegenen Kostendruck, den Auswirkungen des demographischen Wandels oder – in besonders deutlicher Weise – den Erfordernissen der Digitalisierung zu begegnen. Sie ist aber ein geeigneter Ansatz, auch komplexe Aufgaben gerade (aber nicht nur) im ländlichen Raum effektiv und effizient zu erledigen.⁶

Mit Blick auf die Gewährleistungen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie muss deutlich betont werden, dass interkommunale Zusammenarbeit nicht zu deren Schwächung führt, auch wenn die gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung es bedingt, dass eigene gemeindliche Hoheitsrechte aufgegeben bzw. an eine andere Körperschaft übertragen werden.⁷ Im Lichte der Kooperationshoheit (s. o.) betrachtet, ist interkommunale Zusammenarbeit vielmehr Ausdruck dessen, dass gerade kleinere Gemeinden sich durch Konzentration auf ihre wesentlichen Kernaufgaben dauerhaft ihre Existenz sichern, indem sie komplexere Aufgaben zur Erfüllung oder Durchführung übertragen oder im Rahmen eines Zweckverbandes oder einer gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt gemeinsam mit anderen kommunalen Partnern erbringen. Die Besorgnis, interkommunale Zusammenarbeit stelle nur den ersten Schritt für Eingemeindungen dar, ist freilich unbegründet.⁸ Eher dient eine wirkungsvolle Kooperation zwischen kommunalen Partnern dazu, kommunale Zwangszusammenschlüsse zu verhindern.⁹

Das Recht der interkommunalen Zusammenarbeit war in der Vergangenheit durch europarechtliche Vorgaben tendenziell eher beeinträchtigt, wobei namentlich das Vergaberecht und das EU-Beihilferecht zu erwähnen sind.¹⁰ Hier haben sich in jüngster Zeit gerade mit Blick auf das Vergaberecht Neuerungen ergeben, die der interkommunalen Zusammenarbeit eher förderlich sind.¹¹ Daneben hat auch die steuerliche Behandlung kommunaler Kooperation immer wieder zu Schwierigkeiten in der Praxis geführt.

Alles in allem ist jedoch festzuhalten, dass interkommunale Zusammenarbeit ein probates Instrument ist, um Synergien durch gemeinsame Erfüllung von Verwaltungsaufgaben zwischen kommunalen Verwaltungsträgern zu erzielen (auch unter Berücksichtigung des sog. Shared Service-Ansatzes¹², der auf die Schaffung kommunaler Dienstleistungspartnerschaften zielt). Vorteilhaft dabei ist, dass grundsätzlich alle Aufgaben des lokalen Wirkungskreises (vgl. § 2 GemO bzw. § 2 LKrO) Gegenstand interkommunaler Zusammenarbeit sein können, d. h. insbesondere auch Weisungsaufgaben. Damit erschließt sich ein weites Betätigungsfeld für zwischen- und übergemeindliche Kooperationen.

Mit dem am 27.10.2015 vorgelegten Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der interkommunalen Zusammenarbeit, das als Änderungsgesetz unter anderem zum GKZ am 15.12.2015 vom Landtag beschlossen wurde,¹³ liegt ein den aktuellen Anforderungen entsprechendes und den Herausforderungen gemeinschaftlichen kommunalen Handelns angepasstes Recht der interkommunalen Zusammenarbeit vor. Es soll auf diesem neuesten Stand nachfolgend den Bedürfnissen der Praxis entsprechend erläutert werden. An entsprechender Stelle ausdrücklich in Bezug genommen und überdies im Anhang abgedruckt ist der wegen seiner für die Auslegung des GKZ nach wie vor bedeutsame Runderlass des Innenministeriums zum Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (RdErl.-GKZ), der allerdings außer Kraft getreten ist.