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Acción internacional de los gobiernos locales o nuevas formas de diplomacia : una mirada a la experiencia latinoamericana / Ángel Alberto Tuirán Sarmiento, editor ; Luis Fernando Trejos Rosero … [et al.]. – Barranquilla, Colombia : Editorial Universidad del Norte, 2016.
130 p. ; 24 cm.
Incluye referencias bibliográficas
ISBN 978-958-741-729-6 (impreso)
ISBN 978-958-741-730-2 (PDF)
ISBN 978-958-741-731-9 (ePub)
1. Globalización–América Latina. 2. Descentralización administrativa–América Latina. 3. Entidades públicas –Administración–América Latina. 4. Gobierno local– América Latina. 5. Relaciones internacionales. I. Tuirán Sarmiento, Ángel Alberto, ed. II. Trejos Rosero, Luis Fernando. III. Tít.
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© Universidad del Norte, 2016
Ángel Alberto Tuirán Sarmiento, Luis Fernando Trejos Rosero, Santiago Betancur Ramírez, Florian Tim Koch, Edgar Alberto Zamora Aviles y Katherine Diartt Pombo
Coordinación editorial
Zoila Sotomayor O.
Diseño y diagramación
Luis Gabriel Vásquez M.
Diseño de portada
Joaquín Camargo Valle
Corrección de textos
Mabel Paola López Jerez
Procesos técnicos
Munir Kharfan de los Reyes
Hecho en Colombia
Made in Colombia
© Reservados todos los derechos. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio reprográfico, fónico o informático, así como su transmisión por cualquier medio mecánico o electrónico, fotocopias, microfilm, offset, mimeográfico u otros, sin autorización previa y escrita de los titulares del copyright. La violación de dichos derechos constituye un delito contra la propiedad intelectual.
Las entidades subestatales, en este caso las administraciones y Gobiernos locales, han ido ganando reconocimiento como actores del sistema internacional, por esto, el estudio de la acción internacional de las entidades territoriales constituye un desafío académico, toda vez que su análisis coloca a los Gobiernos y administraciones subestatales en el centro de la discusión, lugar ocupado hasta hace poco de forma casi exclusiva por el Estado. Así mismo, la acción internacional desde el contexto local, plantea el reto de identificar las características de esta asociación o cooperación entre Gobiernos no centrales en la escena internacional.
El objetivo del conjunto de trabajos que conforman esta obra es responder a ese desafío y contribuir al desarrollo, tanto teórico como práctico, de la acción internacional de las entidades territoriales en Latinoamérica, para esto, la obra se articula en seis capítulos.
En el primer capítulo el autor analiza el actual escenario internacional heterogéneo, interdependiente y complejo, producto del proceso de globalización, señalando que la novedad se da, entre otras cosas, por la búsqueda y conquista de nuevos espacios de poder, cooperación e integración, aprovechados y potenciados por actores no estatales –en este caso las ciudades– que actúan desde lógicas horizontales y más cooperativas (aunque no siempre). No obstante, como lo mostrará en su análisis, lejos de ser algo coyuntural, estos nuevos actores han logrado crecer y expandirse.
En ese sentido, en el segundo capítulo el autor señala que la concepción teórica que ubica al Estado en el centro del sistema internacional ha sufrido un debilitamiento gradual como consecuencia de los procesos de globalización y de localización, procurando un contexto propicio para la incursión de nuevos actores en el escenario internacional, tales como las entidades territoriales.
En el tercer capítulo el autor centra su análisis en el estudio de la relación del Estado como principal actor del sistema internacional y el rol de las entidades territoriales como nuevos actores de este escenario. Este análisis tiene como objetivo establecer los elementos de reflexión necesarios para contribuir al fundamento teórico de la acción internacional que vienen desarrollando algunas entidades territoriales colombianas.
El cuarto capítulo le da inicio al estudio de casos. El autor destaca la importancia del ámbito subnacional y la gobernanza multinivel en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina, más allá de la discusión infructuosa sobre si América Latina debe seguir el modelo de integración europea, asunto que ha marcado las relaciones euro-latinoamericanas durante los últimos veinte años.
En el quinto capítulo el autor estudia la participación en el escenario internacional de los Gobiernos de Bogotá D. C. en el periodo 2001-2013. El estudio de caso se desarrolla a partir del análisis bibliográfico y documental sobre dos variables: la agenda política de internacionalización y el desarrollo de arreglos institucionales.
Por último, en el sexto capítulo, como una contribución especial a este proyecto, la autora centra su análisis en establecer los posibles beneficios que pueden derivarse de la relación entre la forma de descentralización local de los distritos en Colombia y las políticas públicas de acción internacional descentralizada de dichas ciudades.
De esta forma, el conjunto de investigaciones, estudios y reflexiones que conforman esta obra abordan, desde diferentes perspectivas teórico-prácticas, un mismo sujeto de estudio: la acción internacional de las administraciones y Gobiernos locales. El objetivo general es entonces, realizar aportes significativos para el desarrollo del nuevo paradigma del sistema internacional, escenario que dejó de ser única y exclusivamente de los Estados para incluir a un conjunto de actores, en este caso las entidades territoriales.
Ángel Alberto Tuirán Sarmiento
Editor
La globalización, reconocida en términos amplios y generales como un conjunto de procesos que condujeron a la reducción de las distancias, a construir una percepción distinta del tiempo y a hacer de las fronteras estatales algo más poroso y difuso1, posibilitó que nuevos actores, distintos al Estado, con nuevas agendas de trabajo, entraran en la escena internacional, abriendo un nuevo capítulo tanto en la realidad internacional como en las realidades nacionales que actuaban siempre bajo la tutela centralizada en la figura del Estado-nación en el ámbito de las relaciones internacionales (Rosenau, 1990). Sin embargo, la globalización y todas sus lógicas mercantiles (descomposición-recomposición-descomposición del libre mercado) han posibilitado evidenciar, excepcionalmente, la emergencia de un nuevo escenario internacional con nuevos actores, nuevas alianzas y nuevas formas de diplomacia.
Está quedando atrás el mundo rígido que se construyó teniendo a los Estados-nación como principio y fin del escenario internacional, y en los temas mercantiles y de seguridad, las principales causas de la interacción entre los actores que intervienen en la escena internacional. Hoy se pueden apreciar la creciente influencia y el impacto internacional que actores no estatales como las corporaciones económicas, las organizaciones no gubernamentales, los municipios, las organizaciones sociales y los pueblos, entre otros, tienen en las relaciones internacionales.
En este escenario internacional heterogéneo, interdependiente y complejo, producido en el marco de la globalización, la novedad se da, entre otras cosas, por la búsqueda y conquista de nuevos espacios de poder, cooperación e integración, aprovechados y potenciados por actores no estatales que actúan desde lógicas horizontales y más cooperativas (aunque no siempre). Pero lejos de ser algo coyuntural, estos nuevos actores han logrado crecer y expandirse.
La categoría de actor no estatal se encuadra dentro de la teoría transnacional2. En este sentido, para el desarrollo de este enfoque teórico se hace necesario realizar una revisión bibliográfica para seguir la evolución teórico-conceptual que ha sufrido el transnacionalismo en las últimas décadas, delimitando claramente sus orígenes en los años sesenta y setenta del siglo pasado, al ser abordado por autores como Hoffmann (1960), Aron (1963) y Harrod (1976), quienes al igual que Truyol y Serra (1983) y Tomassini (1984-1991), en los ochenta, ponían el énfasis, a la hora de abordar las relaciones internacionales, en la necesidad imperiosa de prestar atención a las fuerzas que intervenían directamente a las unidades (Estados), ya fuera atravesándolas o actuando dentro de las mismas.
De este modo, se refieren a la existencia de un escenario transnacional en el que actúan movimientos transnacionales que determinan los espacios en los que los actores pueden moverse, limitando así las capacidades de los Estados.
Así se fue configurando un primer acercamiento general a la existencia de una sociedad transnacional en la que se mueven actores, distintos al Estado, que dinamizan o entorpecen la actividad internacional del Estado. Esta sociedad transnacional se caracteriza por las continuas migraciones de individuos, los intercambios comerciales y las organizaciones que trascienden más allá de las fronteras y los imaginarios comunes (Slaughter, 1997).
Para estos autores, las relaciones transnacionales han logrado un nivel tal de relevancia que les permiten retar el poder del Estado o al menos poder desarrollar interdependencias no controladas por el Estado, limitando de este modo el uso del poder estatal en áreas de importante significación (Morse, 1976).
Dentro del grupo de autores transnacionalistas ocupan un lugar destacado Robert Keohane y Joseph Nye, quienes en 1971 editaron “Transnational Relations and World Politics”, como número especial de International Organization. Estos autores se convertirían en los primeros en intentar crear conscientemente un nuevo paradigma de estudio de las relaciones internacionales.
Cuestionan el modelo “Estado céntrico”, planteado por el paradigma realista, y hacen evidente que si bien las relaciones entre Estados eran parte importante del sistema internacional, también se venían desarrollando de manera paralela y no menos relevante las relaciones transnacionales, que según los autores antes citados se definen: “como los contactos, coaliciones e interacciones a través de las fronteras del Estado que no están controladas por los órganos centrales encargados de la política exterior de los Gobiernos” (Keohan y Nye, 1971, p. 380).
Para Keohane y Nye (1971), el enfoque tradicional de las relaciones internacionales, que centra su interés solo en las relaciones entre Estados, no correspondía a la realidad internacional del momento, ya que desconoce la cada vez mayor relevancia política de las relaciones intersocietarias, los actores no estatales y las dinámicas interactuantes de estos últimos con los Estados y la sociedad internacional. Su análisis se centró en dos situaciones específicas: la emergencia de actores transnacionales independientes y, según Vásquez (1991), la presencia de diferentes áreas de cuestiones de fondo que no se ajustaban conformaban al comportamiento de las políticas del poder.
La emergencia de empresas y corporaciones multinacionales ayudó a impulsar el interés por el estudio de los actores que no pertenecen a ningún Estado. Posteriormente, en su libro Power and Interdependence. World Politics in transition (1978) plantearon su modelo de “interdependencia compleja” basándose en que la realidad de las relaciones internacionales se caracteriza por una nutrida agenda de complejas temáticas que es transversal a todos los niveles de Gobierno, y señalaron que dichas relaciones no poseen una clara jerarquía ni una fácil solución.
Ahora, todos los niveles de Gobierno son parcialmente responsables. De ahí que cualquier solución posible necesita de mayores niveles de cooperación intergubernamental. Una mala coordinación de políticas sobre estos temas genera costos importantes, pues muchos de estos temas producen diversas fricciones dentro de los Gobiernos e involucran diferentes grados de conflicto. Estas nuevas dinámicas políticas han generado la percepción de que los Estados están siendo responsables de trascender sus fronteras con el objetivo de dar solución a sus problemas locales.
Si bien Keohane y Nye (1971), no han sido los únicos, fue su obra Transnational Relations and World Politics la que incentivó la investigación científica sobre los actores no estatales. Para Vásquez (1991) sentaron los dos pilares sobre los cuales se han desarrollado los estudios en este campo: los actores no estatales (transnacionales) son importantes y no pueden ignorarse, y la cada vez mayor interdependencia presente en el sistema internacional afecta la independencia de los Estados y su unidad interna.
Para el desarrollo de este punto se propone, a modo metodológico, dividir el debate sobre los actores no estatales en una discusión y dos tipologías: la discusión entre restrictivos y flexibles; y las tipologías gubernamentales y no gubernamentales; y paraestatales y contraestatales.
La base sobre la que se desarrolla la discusión que se propone en este trabajo respecto a la categoría de actor no estatal se advierte al revisar los trabajos realizados por Wilhelmy (1988), Atkins (1991), Ramírez (1997), Nye (2003), Rouillé (2008) y Pérez (2008), quienes centran sus estudios en la descripción de los actores no estatales usando como ejemplos destacados dentro de sus escritos a las empresas multinacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG).
En la misma línea, Taylor (1984) concentra su análisis solo en los actores no estatales más importantes y permanentes, definiéndolos como “transnacionales formalmente organizadas”; mientras que Russett, Kinsella y Starr (1989) proponen una conceptualización de actor no estatal tomando como marco contextual el sistema interestatal.
Estos autores pueden considerarse “restrictivistas” porque condicionan el estudio de los actores no estatales al tamaño y longevidad de los mismos en el marco de un sistema internacional regulado por Estados.
Barbé (2008), a diferencia de los anteriores autores, estudia los actores no estatales a partir de la influencia que ejercen en su área de acción. Esta autora los define como “aquellas unidades del sistema internacional (entidad, grupo, individuo) que gozan de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar sus objetivos, que tienen capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema y que gozan de cierta autonomía” (p. 153). De la anterior definición se desprenden tres requisitos o condiciones básicas que deben cumplir los actores que pertenecen a esta categoría: capacidad, habilidad y autonomía, de lo contrario, se corre el riesgo de caer en interminables generalizaciones, ya que hasta un turista podría ser un actor no estatal.
La definición de Barbe retoma elementos del francés Jouve (1992), quien reconoce en el escenario internacional la presencia de actores supraestatales (empresas multinacionales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales internacionales) e infraestatales (grupos e individuos); y de su compatriota Merle (1991), quien define como actor a toda autoridad, organismo, grupo e inclusive a toda persona con la capacidad de cumplir una función de cierta relevancia en el escenario internacional.
El concepto formulado por Barbe, sin perder en ningún momento la rigurosidad conceptual, es más flexible, ya que supera variables de forma como el tamaño y la longevidad del actor en cuestión, e incluye en el estudio nuevos tópicos, tales como capacidad, habilidad y autonomía, que resultan relevantes para el desarrollo de investigaciones sobre estos actores, pues permiten ampliar sustancialmente el campo de análisis. Para García Segura (1993), este tipo de enfoques privilegian los aspectos funcionales por sobre los legales o jurídicos.
Una interesante tipología para el abordaje de los actores no estatales es propuesta por Mansbach (1976, 1981), quien los divide en cuatro grupos: 1) actores no gubernamentales interestatales: se refiere a personas o grupos que actúan internacionalmente sin representar a sus Estados, como en el caso de las ONG defensoras de los derechos humanos o promotoras del desarrollo, y también las empresas transnacionales; 2) actores gubernamentales no centrales (AGNC): con respecto a Gobiernos subnacionales (locales y regionales); 3) actores intraestatales no gubernamentales (AING): como por ejemplo grupos privados nacionales (sindicatos, partidos políticos, etc.) que interactúan regularmente con pares internacionales; 4) individuo: son personas que debido a su prestigio y reconocimiento individual son activistas en pro de la paz y los derechos humanos, etc.
En la misma línea, Russel (2006) los define como actores no gubernamentales interestatales o fuerzas transnacionales. Así las cosas, engloba a los grupos e individuos que no representan a sus Estados de origen, pero cuyas actuaciones producen efectos en la escena internacional.
En este trabajo se propone otra tipología que, dependiendo de la forma en que los actores no estatales se relacionan con el Estado, se pueden dividir en paraestatales y contraestatales. Los paraestatales son aquellos que refuerzan o fortalecen al Estado, en cambio, los contraestatales lo debilitan e instrumentalizan.
En los paraestatales se encuentran las ONG (especialmente las defensoras de derechos humanos y promotoras del desarrollo) articuladas a redes internacionales, ya que por medio de la presión que ejercen en la escena internacional han generado lo que Shaun (2005) denomina un nuevo “intervencionismo de Estado”.
Estas organizaciones han obligado a los Estados a movilizar recursos y a reforzar su presencia en distintos escenarios internacionales. Las grandes ONG han logrado la sensibilización de algunos Gobiernos y de la opinión pública con respecto a la gravedad de los problemas del medio ambiente, al olvido a que se ven sometidas las poblaciones víctimas de las guerras civiles y a otras problemáticas que hacen estragos en las periferias globales. En este sentido, Ramírez, sostiene que:
Tanto los Gobiernos de los países industrializados como algunos organismos financieros internacionales han optado por aprovechar la rica experiencia de las ONG convirtiéndolas en socios e intermediarios […] El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo impulsan a los Estados a aplicar sus planes de desarrollo en asociación con ONG, e incluso empiezan a promover y negociar con algunas de estas proyectos de gran envergadura. (Ramírez, 1997, pp. 5-6)
La actividad internacional de estos actores se facilita por las múltiples posibilidades de articulación y comunicación que ofrece la Internet, ya que el flujo de información hacia la opinión pública se amplía, especialmente en momentos de crisis o tensión (Ardila, Montilla y Garay, 2009).
En cuanto a los contraestatales, Cox (2003) afirma que los hay de dos tipos, los parásitos y los subversivos. Los primeros debilitan las instituciones estatales y las instrumentalizan, es decir, su meta no es la destrucción del Estado, sino su captura a través de la violencia y la corrupción, con el fin de alcanzar sus objetivos, principalmente los económicos. Con respecto a los segundos, buscan subvertir el orden social establecido por el Estado. En este grupo se encuentran los movimientos guerrilleros y las organizaciones y redes terroristas3.
Estos nuevos actores despliegan un nuevo tipo de diplomacia, la ciudadana o no oficial, que se enmarca dentro de las crecientes y sostenidas interacciones internacionales que vienen desarrollando miembros de la sociedad civil, ampliando así sus niveles de influencia sobre los procesos e instancias políticas encargadas de la toma de decisiones.
En sentido formal, el término diplomacia se ha utilizado para designar el proceso mediante el cual los Estados mantienen sus relaciones a través de agentes oficiales dentro del marco de las normas del derecho internacional. En este sentido, los objetivos de la diplomacia tradicional son velar por la independencia, la seguridad y la integridad económica, política y territorial. En pocas palabras:
La diplomacia tradicional persigue el reforzamiento del Estado obteniendo ventajas y aliados en la arena internacional al tiempo que neutraliza a sus oponentes, habitualmente mediante el recurso de generar buena voluntad hacia el Estado que representa. Es una alternativa a la guerra para la obtención de los objetivos de los países, siendo sus armas la palabra y una voluntad de negociación que frecuentemente […] se orienta hacia la preservación de la paz. (Ruíz, 2004, p. 82)