382.9 / V434t 2014
Vieira P., Edgar (Editor)
El TLC Colombia Estados Unidos. Una nueva relación para el siglo XXI / Edgar Vieira P (Editor). Bogotá: Colegio de Estudios Superiores de Administración -CESA-. Dirección de Comunicaciones y Marketing, 2014. 440 p.
Descriptores:
1. Comercio exterior. 2. Tratado de Libre Comercio. 3. Integración económica
© 2014 Colegio de Estudios Superiores de Administración -CESA
© 2014 Centro de Estudios sobre Globalización e Integración - CEGLI
© 2014 Edgar Vieira Posada [edgar.vieira@cesa.edu.co]
ISBN Digital: 978-958-8722-69-6
Editorial CESA
www.cesa.edu.co
Grupo de Investigación en Innovación y Gestión Empresarial
Centro de Estudios sobre Globalización e Integración - CEGLI
Línea de Investigación en Globalización y Gestión
Nombre del proyecto: Oportunidades en acuerdos de integración económica suscritos por
Colombia e infraestructura necesaria.
Código: 40008
Bogotá, D.C., noviembre de 2014
Coordinación editorial:
Editorial CESA
Corrección de estilo: José Ignacio Curcio Penen
Diagramación: José Ignacio Curcio Penen
Diseño de portada: Jesús Chaparro Tibaduiza
Impresión: Imageprinting
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
José Manuel Restrepo Abondano{*}
Con este Cuarto Tomo de la Colección sobre Globalización e Integración del Centro de Estudios sobre Globalización e Integración - CEGLI, el CESA prosigue en su empeño de contribuir a las acciones de internacionalización del país, entregándole a los sectores empresarial y académico, y a los funcionarios del gobierno, diferentes y pormenorizados análisis realizados por personas que participaron directamente en la negociación del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos, y por quienes poseen amplia experiencia y conocimiento en el campo del comercio exterior, y en el aprovechamiento de las oportunidades y de los instrumentos puntuales del acuerdo comercial.
Es bueno recordar que el “Acuerdo de Promoción del Comercio entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América”, puesto en vigencia en mayo de 2012, tuvo primero un complejo trámite oficial antes de entrar en aplicación, ya que a pesar de haber finalizado las negociaciones entre los dos gobiernos desde el año 2006, fue casi seis años más tarde cuando los sectores vinculados al comercio internacional pudieron comenzar a interactuar con su contrapartes estadounidenses, una vez obtenida la ratificación en el Congreso de Estados Unidos.
Este Tratado de Libre Comercio de segunda generación por su amplitud temática, fue el primero negociado con el mundo desarrollado, aunque el TLC con Canadá acordado posteriormente haya entrado en aplicación un año antes. En el caso de las relaciones comerciales y de inversión con Estados Unidos, para Colombia era muy importante poner en práctica la apertura económica que había realizado con quien ha sido tradicionalmente su primer socio comercial.
Si bien se había contado durante varios años con diferentes mecanismos de tratamientos preferenciales arancelarios para el ingreso al mercado estadounidense (tales como el Sistema General de Preferencias [SGP], mejorado con las leyes de beneficios unilaterales establecidos en el ATPA y el ATPDEA), con este acuerdo de promoción del comercio Colombia obtuvo un tratamiento estable y permanente para que sus empresarios entren a trabajar ese mercado sin estar sujetos a los avatares e incertidumbres de mecanismos temporales que en cualquier momento pueden dejar de funcionar.
El desafío es asegurar la diversificación de las exportaciones colombianas, las cuales siguen demasiado concentradas en bienes primarios, donde en cincuenta años se ha pasado de exportar fundamentalmente café, un poco de petróleo, y algo de cueros y banano, a vender principalmente petróleo con algo de café, oro, carbón y banano, y a la consolidación de un producto agroindustrial como las flores (más de 90% los seis productos), mientras muy pocas son las cifras de significación en la venta de manufacturas industriales.
Ahora bien, es preciso consolidar no solo el potencial en bienes agroindustriales (para 2013 superaron los US$1.700 millones de exportación al mundo), sino diversificar la venta de bienes manufacturados, aprovechando la facilidad de realizar sin aranceles importaciones de equipos y de insumos necesarios para asegurar mejores condiciones de ingreso al mercado norteamericano. Todo ello complementado con un nuevo campo en el que se abren grandes posibilidades: la exportación de servicios representados en la tercerización de servicios, y en el turismo ecológico y de salud, acompañado de la llegada de inversiones con capital fresco y tecnología que mejoren las condiciones competitivas del país.
Para lograr lo anterior es indispensable que el empresario conozca y entienda los alcances y posibilidades que le ofrecen los diversos instrumentos y mecanismos incorporados en la negociación de un TLC. Tal es el propósito de la academia al abordar y explicar con este libro los principales contenidos del acuerdo establecido con Estados Unidos. Esta investigación, realizada por el Centro de Estudios sobre Globalización e Integración - CEGLI del CESA, y coordinada por el profesor Edgar Vieira Posada, se suma a las ya publicadas relativas a China y su área de influencia, al TLC con Canadá, y a las transformaciones que condujeron a la globalización. Vendrán otras publicaciones sobre la Alianza del Pacífico, el TLC con la Unión Europea, con Corea del Sur y con el Gran Caribe.
El gobierno nacional, a través del señor ministro de Comercio, Industria y Turismo, Santiago Rojas Arroyo, abre el libro con algunas consideraciones sobre la política comercial adelantada en los últimos años y el papel que juega un acuerdo con el principal mercado de Colombia; por su parte, el director del Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales, Eduardo Muñoz Gómez, complementa dichas consideraciones mediante algunas reflexiones sobre los beneficios que se pueden alcanzar con el TLC Colombia-Estados Unidos. Y aunque el acompañamiento de los distintos organismos gubernamentales sigue siendo vital, corresponde ahora al empresariado empoderarse de estas condiciones favorables a fin de trabajar el mercado de Estados Unidos de América.
Santiago Rojas Arroyo{*}
Aprecio realmente el trabajo realizado en este libro, cuyos autores son colegas que gozan de un merecido prestigio por su competencia e idoneidad profesional. Sin duda será de utilidad práctica para empresarios, investigadores, profesores, estudiantes, funcionarios públicos y para las demás personas interesadas en estos temas. No sería extraño que este libro pasara a ser un “clásico” en las bibliotecas de los empresarios colombianos que ya exportan a Estados Unidos, o de aquellos interesados en hacerlo.
También hago un reconocimiento al Colegio de Estudios Superiores de Administración (CESA), auspiciador de esta publicación, el cual, a través del Centro de Estudios sobre Globalización e Integración (CEGLI), contribuye con sus investigaciones y publicaciones a la capacitación de estudiantes y empresarios.
A fin de entender y aprovechar plenamente las ventajas que concede el Tratado de Libre Comercio suscrito con Estados Unidos, los agentes económicos deben comprender a cabalidad las reglas acordadas, escritas muchas veces en un lenguaje jurídico técnico no necesariamente de fácil comprensión. Por eso este libro, desarrollado por verdaderos especialistas en un lenguaje asequible a la generalidad de las personas, está llamado a convertirse en un texto de permanente consulta para quienes desean ahondar en las cláusulas del tratado. De ahí su relevancia.
Antes de entrar a analizar la importancia del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos, es conveniente recordar que desde finales de los años ochenta y comienzos de los noventa Colombia implementó la llamada apertura económica, que, entre otras cosas, implicó rebajas a los aranceles existentes, que eran de los más altos en la región, y eliminó muchas de las restricciones administrativas para la importación de productos. En esa época se dieron los primeros pasos para abrirnos al mundo, pues el modelo existente, soportado en la protección a la producción nacional, mostraba signos de agotamiento, entre otras cosas, por lo poco que había contribuido a que Colombia fuera un país exportador y por la necesidad de modernizar la economía y promover una mayor inserción en el comercio internacional.
En esa década también entraron en vigencia acuerdos comerciales con países de la región: la Comunidad Andina (que profundizó de manera importante el esquema comercial), Chile y México, y en menor escala con Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay.
Posteriormente se progresó en la internacionalización de la economía colombiana con la entrada en vigencia de nuevos acuerdos de comercio como CAN-Mercosur, y mediante la ampliación de los acuerdos con Cuba y con el denominado Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras). Más recientemente se pusieron en vigencia acuerdos comerciales con países desarrollados como Canadá, la Asociación Europea de Libre Comercio, la Unión Europea y los Estados Unidos.
Adicionalmente, se han suscrito acuerdos con Corea del Sur, Costa Rica, Israel, Panamá y la Alianza del Pacífico, los cuales están en proceso de implementación, y existe otro en proceso de negociación con Japón.
En la actualidad Colombia tiene vigentes acuerdos comerciales con cerca de 50 países, entre ellos los más importantes del mundo desarrollado, lo cual significa acceso preferencial de las exportaciones colombianas a cerca de 1.400 millones de consumidores, buena parte de ellos con gran poder adquisitivo.
Significa también que están dadas las condiciones para que la producción colombiana pueda insertarse de mejor manera en las cadenas globales de valor o cadenas globales de producción, las que continúan transformando el comercio internacional de bienes, servicios, inversiones, know how y personas.
La UNCTAD sostiene en un estudio reciente que alrededor del 60% del comercio mundial corresponde al comercio de bienes y servicios intermedios que se incorporan en diversas etapas en los procesos de producción de bienes y servicios destinados al consumo final. En el mismo sentido, la CEPAL indica que alrededor del 56% del comercio mundial de bienes y el 73% del de servicios está constituido por bienes y servicios intermedios.
Este auge del comercio internacional de bienes y servicios intermedios ha sido impulsado por varios factores, entre otros, por los rápidos avances en las tecnologías de la información y las comunicaciones, la disminución en los costos de transporte y, uno de los más importantes, los acuerdos de comercio que facilitan y promueven ese comercio y la inversión extranjera directa.
Las empresas colombianas tienen el marco propicio para insertarse en esas cadenas globales de valor, lo que no podrían hacer si no tuvieran acceso preferencial a otros mercados y/o no pudieran tener acceso a materias primas, insumos y bienes de capital en condiciones preferentes.
El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos forma parte de esa política que ha venido implementando Colombia desde hace ya más de 20 años de insertarse en las corrientes comerciales mundiales.
Pero, ¿por qué es importante el TLC con Estados Unidos para el comercio exterior colombiano? Son varios los argumentos para responder a este interrogante.
En primer lugar, el TLC crea un marco normativo permanente que brinda estabilidad y predictibilidad en las reglas del juego para el comercio de bienes y servicios, y para las inversiones entre los dos países, a la vez que se convierte en un instrumento que promueve la inversión extranjera de otros orígenes.
En segundo lugar, Estados Unidos es, y ha sido históricamente, nuestro principal socio comercial.
En el año 2013, estando vigente el TLC, exportamos a ese país US$18.500 millones, mientras que al segundo destino exportamos en ese mismo periodo un poco más de US$5.000 millones. Así mismo, diez años atrás exportamos a Estados Unidos US$6.000 millones y a nuestro segundo destino cerca de US$800 millones.
Por el lado de las importaciones se presenta una situación similar: en el año 2013 importamos de Estados Unidos más de US$13.000 millones, mientras que de nuestro segundo proveedor importamos cerca de US$9.000 millones. Igualmente, diez años atrás, sin ningún tipo de acuerdo comercial, Estados Unidos nos exportaba un poco más de US$4.000 millones y de nuestro segundo proveedor recibíamos cerca de US$800 millones.
Podemos agregar, como un valioso elemento adicional, la composición de la canasta importadora que en los últimos años ha estado constituida en un altísimo porcentaje por bienes de capital, materias primas y bienes intermedios, buena parte de los cuales son bienes no producidos en Colombia, con lo que se genera muy poca competencia para nuestra producción. Más bien son importaciones que generan mayor productividad a las empresas nacionales.
Por su parte el sector agropecuario colombiano se beneficia de un mayor acceso al mercado estadounidense, no sólo por la eliminación permanente de aranceles sino también por el establecimiento de reglas de juego claras en materia sanitaria y fitosanitaria, lo que genera acceso real para nuestra producción agropecuaria y agroindustrial.
El esquema de desgravación arancelaria acordado para el ámbito industrial maximiza las oportunidades competitivas de nuestro aparato productivo y abre el acceso libre de aranceles para el 99% de los productos de exportación colombiana de manera inmediata.
Otro argumento en pro del TLC es que el sector de servicios se beneficia de reglas de juego claras para la inversión y el comercio; en términos generales, el mayor potencial de aprovechamiento del tratado en materia de servicios lo tienen la industria gráfica, el software y las tecnologías de la información, la tercerización de los procesos de negocios y el turismo de salud.
Así las cosas, desde el punto de vista del comercio de bienes y servicios no cabe duda de la importancia de suscribir un TLC con Estados Unidos.
De otro lado, Estados Unidos es, de lejos, el principal inversor mundial y Colombia necesita de la inversión extranjera directa para fomentar su capacidad productiva y seguir desarrollándose, por lo que el TLC ofrece un marco legal adecuado para estos propósitos.
Deseo resaltar que este tratado abre para Colombia el mercado más grande del mundo en bienes y servicios, con más de 310 millones de habitantes cuyo ingreso per cápita anual es cercano a los US$50.000.
Por último, no debemos dejar de lado un argumento importante, pero que a menudo se olvida, relacionado con la importancia de este TLC: los consumidores colombianos serán los más beneficiados con el tratado, pues tendrán mayores opciones en términos de calidad y precio a la hora de escoger.
Todos estos elementos y muchos más se encuentran ampliamente explicados y sustentados en este libro, que debe ser de lectura obligatoria para quienes quieran entender los distintos aspectos del Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia y Estados Unidos.
Bogotá, junio de 2014.
Eduardo Muñoz Gómez{*}
Mucho se ha dicho y escrito sobre el Acuerdo Comercial suscrito entre Colombia y los Estados Unidos. Aún hoy, a dos años de su entrada en vigor, algunos continúan debatiendo sobre la conveniencia de esta negociación para la economía colombiana.
Nos parece que insistir en ese debate es estéril. El país tomó una decisión que fue ampliamente discutida en su momento, quizás como pocas en la historia nacional, y el acuerdo pasó todos los trámites constitucionales y legales para que un instrumento de esa naturaleza entrara en vigor. Hoy la atención debe enfocarse, más bien, en cómo sacar el mayor provecho de las oportunidades derivadas de un arreglo comercial con la principal economía del mundo.
En efecto, el tamaño mismo de la economía estadounidense es una inmensa oportunidad. De acuerdo con datos de la Oficina de Estudios Económicos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el PIB corriente de los Estados Unidos para el año 2012 fue de US$15,68 billones, para un PIB per cápita de US$49.922 en ese mismo año (MINCIT, 2014). Adicionalmente, los Estados Unidos son un gran importador de productos que provienen de todas las latitudes. En el año 2012 ese país importó del mundo bienes por US$2,3 billones, muchos de los cuales producidos en Colombia.
Varios ejercicios realizados comprueban que en el mercado mundial las canastas exportadoras de Colombia y Estados Unidos no son similares y no compiten, esto significa que al ser economías con una estructura productiva diferente, surgen oportunidades de complementación entre ellas y una mayor integración.
Los consumidores son uno de los grupos más beneficiados con este tratado. En todos los segmentos de la economía los consumidores tendrán mayores opciones en términos de calidad y precio, con lo cual se incrementará el poder adquisitivo de los colombianos.
Este Tratado de libre comercio le permite a Colombia atraer inversión del mundo: la inversión norteamericana tendrá más garantías y podrá aprovechar las ventajas competitivas de Colombia para las ventas en el mercado de Estados Unidos; además, los inversionistas de terceros países verán a Colombia como un sitio propicio para producir o transformar materias primas con miras a exportar a los Estados Unidos.
El TLC con Estados Unidos representa la oportunidad de tener acceso al mercado más grande del mundo. Estados Unidos es un país que cuenta con una población aproximada de 308 millones de habitantes, con una alta capacidad de consumo. En efecto, el PIB de los Estados Unidos representa cerca de la tercera parte del PIB mundial. Pero este mercado no sólo es el más grande del mundo sino que establece, en buena parte, las tendencias del mercado y cuenta con una demanda altamente sofisticada. En otras palabras los productos que posicione Colombia adquieren el reconocimiento de haber logrado penetrar en un mercado sofisticado y competitivo, lo cual le abre las puertas al exportador para ingresar a terceros mercados.
El TLC garantiza un mayor acceso del aparato productivo colombiano para la adquisición de bienes de capital, fundamentalmente maquinaria y equipo importado de Estados Unidos, gracias a la eliminación inmediata de la gran mayoría de los aranceles (entre 5 y 20%). El efecto será un incremento de competitividad para todo el aparato productivo nacional, tanto industrial como agropecuario, y un beneficio especial para las Pymes.
Si bien antes de firmar el TLC con Estados Unidos Colombia se beneficiaba de los beneficios en regímenes como ATPA-ATPDEA, era deseable contar con unas reglas de juego más claras, mayor estabilidad y menores riesgos que generaran las inversiones necesarias para incrementar y diversificar efectivamente las exportaciones.
Aunque en los últimos años la economía colombiana ha venido creciendo a tasas que rondan el 4%, éstas no son suficientes para generar un cambio profundo en los niveles de desarrollo económico y social, y superar definitivamente la pobreza. En ese sentido se vio la necesidad de potenciar el motor de la economía acudiendo a los mercados internacionales, específicamente el mercado de Estados Unidos, a través de una mayor exportación de bienes y servicios.
Un propósito adicional de negociar un acuerdo comercial con Estados Unidos fue el de mitigar los riesgos de desplazamiento en los mercados de destino de las exportaciones del país (Muñoz, 2013).
Si bien no es un objetivo explícito en la política comercial de Colombia, un propósito de la negociación del acuerdo comercial con Estados Unidos fue facilitar a los empresarios la inserción en las cadenas globales de valor.
Las exportaciones de Colombia hacia Estados Unidos pudieron mejorar su posición en dicho mercado con el Tratado de Libre Comercio ya que se logró un acceso preferencial permanente.
No es suficiente con negociar acuerdos comerciales: el desafío es lograr su adecuado aprovechamiento, lo cual incluye la eliminación de aquellos obstáculos que dificultan el proceso de exportación para que los empresarios encuentren una vía expedita y ágil hacia los mercados de los socios comerciales.
En ese contexto, Colombia creó el Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales (CAAC) y su antecesora, la Oficina de Aprovechamiento del Acuerdo con Estados Unidos con el propósito de identificar los sectores con mayor potencial exportador por región y los cuellos de botella que enfrentaban, a fin de generar planes de acción para resolverlos.
El ejercicio arrojó un total de 287 productos a 6 dígitos (92 del sector agrícola y agroindustrial, 195 del sector manufacturero) con mayor potencial para aprovechar el TLC con Estados Unidos. Asociados a estos productos se establecieron cuellos de botella o barreras de distinto orden, clasificadas en términos generales bajo cuatro campos: regulatorio, capital humano, infraestructura e institucional.
El CAAC terminó una etapa de actualización y evaluación de las barreras identificadas, y actualmente viene desarrollando acciones para su eliminación, las cuales incluyen diversos seminarios: sobre la nueva Ley de Inocuidad de Estados Unidos; sobre etiquetado; sobre mecanismos de escaso abasto para confecciones; sobre gestiones ante la DIAN y varios ministerios, y sobre socialización, además de varios proyectos, entre otros, para aprovechar el capítulo de compras públicas y para la formación de formadores.
La siguiente caracterización permite visualizar ejemplos de barreras existentes en los distintos sectores:
Capacitación: varios sectores requieren capacitación en temas como bilingüismo (turismo, salud), mano de obra calificada (textil y confección), etiquetado (cosméticos y productos de aseo), tendencias y diseño de moda (electrodomésticos), intercambios educativos y profesionales (educación superior).
Laboratorios: falta un inventario de los laboratorios existentes, además de la necesidad de alcanzar certificaciones especializadas como los contenidos de plomo en el calzado infantil (cuero, calzado y marroquinería), y los ensayos sobre mezclas y sustancias odoríficas (textil y confección), etc.
Certificaciones: existen carencias en materia de certificaciones sobre buenas prácticas (turismo), acreditación de centros hospitalarios (salud), biodiversidad (cosméticos y productos de aseo), etc.
Competitividad, innovación, asociatividad: existen necesidades en cuanto a la generación y el fortalecimiento de procesos de innovación (cosméticos y productos de aseo); el mejoramiento de la competitividad en los productos (textil y confección); el desarrollo de clústeres de diseño y programación (animación y videojuegos), entre otros.
Acceso: se deben tratar diversos temas relacionados con el acceso a mercados, tales como el desarrollo de mecanismos para facilitar la adopción de nuevas tecnologías (cultivo de palma y sus procesos), importación de algunos insumos (cuero, calzado y marroquinería), e implementación de mecanismos como escaso abasto (textil y confección).
Temas aduaneros: incluye asuntos como la mejora de la eficiencia de las inspecciones en puertos y aduanas, el mayor uso de inspecciones no invasivas, las mejoras en los sistemas de información de la DIAN (cuero, calzado y marroquinería) y la cooperación aduanera para el control de origen y de las mercancías (textil y confección).
En esta gestión el CAAC interactúa de manera regular con representantes del sector privado y de las entidades involucradas del sector público, con los cuales promueve las acciones para resolver las barreras. Adicionalmente, el Centro ha invitado a la academia a participar activamente en el proceso, tanto en la formación integral de estudiantes como en el apoyo que brinda al empresariado.
Si bien es cierto que el aprovechamiento de acuerdos comerciales no se consolidará en el corto plazo, pues para ello requiere de acciones, medidas y políticas que implican tiempo para su diseño y desarrollo, e involucran decisiones de empresarios, sectores y regiones, con el acompañamiento del gobierno nacional, los análisis muestran que existen claras oportunidades en distintos productos y sectores; la tarea ahora es asegurar que los productores colombianos enfoquen sus esfuerzos a beneficiarse de ellas.
Referencias bibliográficas
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2014). “Perfil de Estados Unidos”. Bogotá: Oficina de Estudios Económicos. Disponible en [http://www.MINCIT.gov.co/publicaciones.php?id=6824], consultada el 10 de marzo de 2014
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2014). “Estados Unidos y Colombia: ¿oportunidades o riesgos?”. Bogotá: Oficina de Estudios Económicos. Disponible en [http://www.MINCIT.gov.co/publicaciones.php?id=16563], consultada el 12 de marzo de 2014.
Muñoz, Eduardo (2013). Foro sobre acuerdos comerciales. Bogotá: Universidad Central, 29 de octubre.
Oficina de Aprovechamiento del TLC con Estados Unidos (OATLC). “Estrategia para el aprovechamiento del TLC con Estados Unidos”. Consultada el 14 de marzo de 2014.
Gráfica 1
División política de Estados Unidos
Estados y capitales
Edgar Vieira Posada
El Centro de Estudios sobre Globalización e Integración -CEGLI del Colegio de Estudios Superiores de Administración -CESA presenta a los sectores gubernamentales, académicos y empresariales esta cuarta obra de la Colección Globalización e Integración, con la cual se continúan los trabajos orientados a explorar condiciones y posibilidades en los tratados de libre comercio negociados por el gobierno colombiano en los últimos años. En la presente ocasión se trata del segundo de los TLC celebrado con un país desarrollado, Estados Unidos de América, luego de años de haber negociado condiciones de integración únicamente en el entorno latinoamericano y del caribe.
Este es el segundo TLC celebrado por Colombia con un país desarrollado, superado por la entrada en vigencia del tratado con Canadá ante la demora de ratificación por parte del Congreso estadounidense, que entró en vigor a partir del 15 de mayo de 2012 a pesar de haber finalizado la negociación entre los dos gobiernos desde el año 2006.
El tratado llevó 18 meses y catorce rondas de negociación, iniciadas en Cartagena el 18 de mayo de 2004, con la discusión de veintitrés temas en catorce mesas y la presencia de negociadores de Colombia, Perú y Ecuador hasta la treceava ronda, además de la realización, por separado, de la última ronda de negociaciones por parte de Colombia y Perú que fueron quienes terminaron negociando tratados de libre comercio con Estados Unidos.
Colombia y Estados Unidos cerraron negociaciones el 27 de febrero de 2006 y la suscripción del acuerdo por los dos gobiernos se produjo el 22 de noviembre de ese mismo año, seguida de la ratificación por el Congreso colombiano el 4 de julio de 2007{1}, mediante las leyes 1143, llamada “Acuerdo de Promoción del Comercio entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América”, y 1166 del 21 de noviembre de 2007 (Rojas y Lloreda, 2013: 59).
En Estados Unidos, en cambio, la nueva composición del Congreso en las elecciones legislativas de 2007, con mayoría demócrata, produjo cuestionamientos sobre el acuerdo que demoraron años su ratificación. Históricamente una parte del Partido Demócrata no ha sido filosóficamente partidaria de algunos postulados de los TLC, motivada por los vínculos del partido con medios sindicales y su posición de defensa de temas laborales y ambientales. El “Plan de acción relacionado con los derechos laborales”, suscrito en abril de 2011 entre los dos gobiernos, contribuyó a destrabar el proceso; finalmente, el TLC con Colombia fue aprobado por el Congreso estadounidense el 12 de octubre de 2011 y entró en vigencia el 15 de mayo de 2012.
Para Colombia la negociación de un acuerdo de promoción del comercio con Estados Unidos era muy significativa, dados los vínculos comerciales mayoritarios mantenidos a través del tiempo con dicho país, y por ser uno de sus aliados políticos en el continente, en donde tantos otros países latinoamericanos han pasado a tener relaciones difíciles al adoptar concepciones políticas y modelos económicos diferentes.
Igualmente significativo para el país es lograr una relación estable y duradera en el tiempo para el comercio exterior y las inversiones con quien sigue siendo una potencial mundial, el primero en términos de producto interior bruto (PIB), el primero en importaciones tanto de bienes como de servicios y el segundo en exportaciones, en inversiones y de los más avanzados en el planeta en desarrollo tecnológico, gracias a la inmensa capacidad investigativa que le permite aportar el mayor número de premios nobel y un nivel tecnológico muy elevado en sectores como la tecnología de la información, la medicina, la industria aeroespacial y la tecnología militar, entre otros.
Estados Unidos es un inmenso territorio de casi diez millones de kilómetros cuadrados (9.826.675 km2), con una población que ya superó los 315 millones de habitantes (316.971.485 habitantes en 2013). Según el Census Bureau de 2010 las diez principales áreas metropolitanas de Estados Unidos son: Nueva York, Los Ángeles, Chicago, Filadelfia, Dallas, Miami, Houston, Washington D.C., Atlanta, Boston y San Francisco. El área metropolitana de Nueva York, con casi 19 millones de habitantes, es la más poblada del país. Los Ángeles y su entorno, con casi 13 millones, sigue en importancia a Nueva York. El área metropolitana de Chicago es la mayor de la región de los Grandes Lagos y se le estima una población de unos 9,5 millones de habitantes.
Estados Unidos es una república presidencial y federal, con democracia presidencialista como forma de gobierno, de acuerdo con los poderes conferidos por la Constitución, y de elección presidencial indirecta a través de un colegio electoral en el que tienen participación los dos partidos tradicionales, el Demócrata y el Republicano.
Como poder legislativo funciona un Congreso elegido por sufragio universal directo, compuesto por el Senado con 100 senadores de a dos por cada uno de los 50 Estados de la Unión y por la Cámara de Representantes con 435 miembros en número proporcional a la población de los Estados que representan, los cuales tienen voto, y cinco miembros sin voto en el pleno de la Cámara pero sí en los Comités, quienes representan al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y al Distrito de Columbia, Guam, Samoa e Islas Vírgenes{2}.
Las elecciones para el poder Legislativo se producen en años pares, donde los Representantes a la Cámara se presentan a elecciones cada dos años, mientras los Senadores lo hacen cada seis, pero se van renovando por tercios cada dos años. En la composición actual del Congreso los Republicanos mantienen el control en la Cámara de Representantes con 234 de los 435 escaños (eran 242 en 2010), frente a 201 escaños de los Demócratas (eran 193 en 2010), mientras en el Senado los Demócratas mantienen su mayoría con 53 escaños de los 100 posibles, más dos independientes, frente a 45 de los Republicanos.
Con relación al poder judicial existen tribunales federales y estatales, donde los tribunales federales tienen jurisdicción sobre cuestiones en las que Estados Unidos es parte como, por ejemplo, las violaciones de la Constitución o de las leyes federales, las controversias entre Estados o con otros gobiernos, los derechos de autor y los casos de jurisdicción en diferentes Estados, mientras que la mayoría de los asuntos son de competencia de los tribunales estatales. Como máxima instancia del sistema federal existe el Tribunal Supremo compuesto por nueve magistrados nombrados por el Presidente, y con capacidad de veto legislativo y de impugnación de acciones consideradas inconstitucionales. A su vez, cada Estado cuenta con una estructura judicial similar a la federal.
Estados Unidos es la primera economía en el mundo, con 25% de la producción global, absorbe un 16% del total de las importaciones mundiales, cuenta con más de 315 millones de consumidores con una renta per cápita de casi US$50.000 (US$49.922 en 2012), es el principal emisor (19%) y receptor de inversión internacional (15%), y el motor de su actividad económica es el consumo privado que representa un 70% del PIB. El sector agrícola, aunque poco relevante en términos relativos, es altamente productivo. Posee una economía muy avanzada tecnológicamente, bien diversificada y con un gran peso del sector servicios (más de dos tercios del PIB excluido el sector público).
En 2008 tuvo una grave crisis financiera originada en operaciones especulativas del sector financiero de Wall Street, con repercusiones mundiales en un entorno globalizado al frenar el crecimiento de las economías desarrolladas y aumentar los niveles de desempleo, no solo al interior de Estados Unidos sino en países europeos.
En efecto, el crecimiento del PIB de Estados Unidos, que había alcanzado en 2004 la cifra de 3,5% y en 2007 todavía era positivo con un 1,9%, en 2008 fue negativo en un -0,3% y en 2009 en un -3,1%, para presentar de nuevo cifras positivas en los años subsiguientes, en 2010 con un 2,4%, en 2011 con un 1,8% y en 2012 con un 2,2% (MinCIT, 2014).
En cuanto a la tasa de desempleo, ésta pasó de 5,0% en 2007, en vísperas de la crisis, a 7,3% en 2008 y subió a casi 10% (9,9%) en 2009, para luego comenzar a descender de manera sostenida a 9,4% en 2010, 8,5% en 2011, 7,9% en 2012 y 6,7% en 2013 (MinCIT, 2014).
Como consecuencia de la crisis financiera se adoptaron las siguientes medidas estructurales a mediados de 2010: crear una agencia de Protección al Consumidor Financiero; liquidar entidades con problemas por parte del Departamento del Tesoro Federal, la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (FederalDeposit Insurance Corporation -FDIC) y la Reserva Federal; llevar a cabo la mayoría de los contratos de derivados a través de cámaras de compensación; adquirir, por los bancos, solamente algunos tipos de derivados de menor riesgo; limitar las inversiones por cuenta propia de los bancos en instrumentos de inversión de fondos de cobertura (hedge funds), en capital privado o en fondos inmobiliarios al 3%; crear un Consejo de Supervisión de Servicios Financieros compuesto por un grupo de reguladores y presidido por el Secretario del Tesoro, como sistema de alerta temprana para vigilar el riesgo sistémico y el reparto de jurisdicciones entre la Reserva Federal, la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (Federal Deposit Insurance Corporation -FDIC) y la Agencia de Control de la Moneda (Office of the Comptroller of the Currency-OCC) (Oficina Económica de España, 2013: 20).
En su comercio exterior, Estados Unidos se ha visto superado por China en el monto de exportaciones al mundo, pero sigue siendo el mayor importador mundial con compras que superan los dos billones de dólares (US$2.300.053 miles de millones en 2012). Otro cambio significativo ha sido el avance chino como proveedor del mercado estadounidense, que ha pasado del cuarto lugar en el año 2000 al primer lugar (del que desplazó al Japón) en el año 2010, con un 18,51% sobre el total de las importaciones estadounidenses, seguido por Canadá (14,1%), México (12,08%), Japón (6,37%) y Alemania (4,72%). La Unión Europea representó en su conjunto más del 16%, tanto de exportaciones como de importaciones de Estados Unidos.
Si se contrastan las exportaciones con las importaciones de bienes, la balanza comercial estadounidense frente al mundo ha venido siendo negativa entre 2010 y 2012, como se observa en las siguientes cifras:
Tabla 1
Comercio Exterior de bienes (US$ miles de millones)
Sucede lo contrario con el comercio de servicios, donde la balanza para Estados Unidos es positiva, pues en 2012 las exportaciones de servicios sumaron US$640.321,2 millones contra importaciones de servicios por US$441.703,8 millones.
Desde hace más de una década se tiene balanza comercial positiva en el intercambio comercial entre Colombia y Estados Unidos debido a la alta participación de productos primarios minero energéticos (principalmente petróleo) en las exportaciones colombianas, US$15.034.3 millones de US$21.981.7 millones, lo que representa la elevada cifra del 68,4% de las exportaciones totales en el año 2013. Las importaciones colombianas Cif procedentes de Estados Unidos ese mismo año alcanzaron la cifra de US$16.336.6 millones.
En 2013 la exportación de bienes industriales a Estados Unidos tuvo una participación inferior al 5%, con lo cual el reto de diversificación exportadora ofrecido por el TLC es grande, mucho más si se tiene en cuenta que la concentración en pocos renglones de exportación continúa siendo preocupante, como lo evidencian los resultados de dicho año, en donde las ventas al mercado estadounidense de seis productos primarios como petróleo, oro, flores, café, carbón y banano, representaron el 90,4% de las exportaciones totales, a pesar de haber transcurrido más de año y medio de entrado en vigencia el tratado.
Un elemento por aprovechar es el de la diversidad y características propias regionales existentes en el mercado de Estados Unidos. Nueva York es un importante nudo de comunicaciones, centro comercial y de servicios financieros, y tradicionalmente han florecido allí industrias como la de los bienes de consumo y la moda. Los Ángeles es centro importante de la industria audiovisual y del cine. Chicago se caracteriza por tener una industria comercializadora y transformadora agraria, siendo también un importante centro financiero del comercio de commodities. Filadelfia es un centro de servicios basados en la educación, la sanidad, los servicios para las empresas y la tecnología. El triángulo Dallas-Fort Worth-Houston concentra la mayor parte de la industria petrolífera y petroquímica norteamericana. Miami es uno de los centros financieros importantes del país y en sus alrededores se sitúan las sedes de gran parte de las multinacionales que operan en Latinoamérica. La capital, Washington, atrae a un innumerable número de asociaciones industriales y profesionales, y empresas de asesoría legal y relaciones públicas, y, además, tiene la sede de algunos de los principales centros de investigación. Atlanta es un nuevo centro industrial y de servicios. Boston representa una importante área de investigación científica y tecnológica con significativos centros universitarios, y San Francisco y su entorno cuenta con el centro de las nuevas tecnologías, Sylicon Valley, y es la mayor zona productora vitivinícola de Estados Unidos (Oficina Económica y Comercial de España, 2013).
Otra característica para aprovechar en el mercado de Estados Unidos es la importancia de la participación de la población de origen hispano que, con más de 50 millones de personas, constituye un mercado con propiedades parecidas a las del mercado doméstico, lo cual facilita las acciones de mercadeo y el contacto con los clientes. Dicha población se concentra geográficamente en la costa Oeste, en especial en la ciudad de Los Ángeles, en la ciudad de Nueva York en el Este del país, en la península de la Florida y en la zona fronteriza con México.
La puesta en marcha de un acuerdo de libre comercio con la primera potencia económica del planeta, que ha sido tradicionalmente el primer destino de las exportaciones colombianas, constituye un esquema estable, continuo y permanente en las condiciones de trabajo de este mercado, lo cual le permitirá al empresario proyectar a futuro sus acciones de comercio y de inversión. Aunque si bien no se trata de comenzar a disponer de condiciones favorables para el ingreso de productos colombianos, pues ya se contó durante décadas con el Sistema General de Preferencias (SGP), la Ley de Preferencias Comerciales Andinas -Andean Trade Preferences Act (ATPA)- y la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga -Andean Trade Promotion and Drugs Erradication (ATPDEA)-, es de destacar que a partir de la firma quedó incorporada en la negociación del TLC la totalidad del universo arancelario, es decir, las posibilidades en servicios, las reglas sobre la inversión y las normas sobre la propiedad intelectual en un tratado de duración indefinida, que elimina la angustia de no saber si se continúa disponiendo de tratamiento favorable o no, como ocurría con los mecanismos anteriores.
Pero también se debe señalar que mientras antes eran solo tratamientos favorables para la producción exportable colombiana, y no se sometía la producción nacional a ninguna competencia con la de Estados Unidos, ahora habrá que afrontar la competencia de la producción y los servicios de ese país en el mercado colombiano, ya que el TLC es de doble vía, a diferencia de los anteriores mecanismos de preferencias unilaterales no recíprocas.
Al negociar un TLC de segunda generación, de semejante magnitud y contenido, algunos han querido culpar a los TLC, y en particular a éste con Estados Unidos, de ser los culpables de los males que afectan al sector agropecuario colombiano. Es un juicio precipitado que aún no puede ser debidamente sustentado pues todavía no se ha dado el ingreso de volúmenes de comercio en un acuerdo que apenas comienza, además de que los productos que han ingresado al país lo han hecho de contrabando, representado el verdadero problema. De otra parte, los dificultades del sector agropecuario colombiano se deben a contratiempos estructurales sin solución en el país durante más doscientos años por falta de medidas internas adecuadas. Es ésta una característica colombiana a superar: culpar a los demás de los inconvenientes que no se han podido resolver, cuando los males y su solución son exclusivamente internos.
De todos modos, un aspecto a evaluar es si en la negociación se tuvieron en cuenta las diferencias y debilidades del sector agropecuario, y la respuesta es en general positiva. Al establecer los productos colombianos que necesitan protección se incorporaron en un primer grupo los productos “hipersensibles” en renglones como los cuartos traseros de pollo, el arroz y el fríjol, para los cuales el punto de partida de la desgravación arancelaria es alto (p. ej. 164,4% de arancel base en cuartos traseros de pollo fresco, 80% en arroz y 60% en fríjol): hay contingentes que aumentan gradualmente la cantidad anual que puede ser importada (26.000 tons en cuartos traseros de pollo fresco, 79.000 tons en arroz y 15.000 tons en fríjol) y hay largos plazos para la desgravación arancelaria (cinco años de gracia y 18 años de plazo para cuartos traseros de pollo fresco, 6 años de gracia y 19 años de plazo para el arroz, y 10 años de plazo para el fríjol). Adicionalmente se cuenta con la posibilidad de invocar salvaguardias en caso del ingreso de volúmenes que afecten la producción nacional.
Y en un segundo grupo de productos “sensibles” quedaron con mecanismos similares, para dar tiempo a adaptarse para la competencia, renglones como la carne de bovino y de cerdo, los productos lácteos, las oleaginosas, el algodón y las glucosas que sustituyen el azúcar.
Ahora bien, es evidente que existen dificultades a superar y medidas a adoptar. Al analizar las dificultades de aprovechamiento de los acuerdos de integración económica negociados por Colombia, en una publicación anterior anotaba:
La inserción en los circuitos productivos mundiales requiere de un sustento importante representado en un mercado interno sólido y en una suficiente oferta exportable en condiciones competitivas, con el agravante, para un país mediterráneo como Colombia, que estos compromisos comerciales internacionales se adquieren disponiendo de unas condiciones de infraestructura inadecuada o inexistente, sin corredores viales adecuados, sin transporte férreo y sin puertos de aguas profundas, entre sus principales limitaciones (Viera, 2011).
La dificultad, y a la vez el reto, del TLC con Estados Unidos es desarrollar una producción de bienes y servicios suficientemente competitiva como para lograr el aprovechamiento real y efectivo de las condiciones favorables establecidas en el tratado, con el acompañamiento de medidas de apoyo para el sector de las pequeñas y las medianas empresas (Pymes), las cuales se deben agrupar en consorcios exportadores, o actuar a través de comercializadoras internacionales en aquellos casos en que no les es posible desarrollar individualmente las labores de penetración del mercado estadounidense. Con la reestructuración de ciertos sectores productivos, la no insistencia en algunos productos con los cuales es imposible competir, como, por ejemplo, la producción agrícola colombiana de minifundio que enfrenta cultivos norteamericanos en tierras planas mecanizadas de altísimos rendimientos, con mecanismos internos de apoyo a sectores productivos que neutralicen dificultades puntuales para competir con la producción estadounidense, tales como la concepción con la que se creó originalmente Agro Ingreso Seguro, hoy convertido en el Programa de Desarrollo Rural con Equidad (DRE), con obras de infraestructura que faciliten la salida a puertos en condiciones más competitivas y permitan incorporar nuevas regiones del país a la producción para atender mercados internacionales, el TLC con Estados Unidos traerá a largo plazo más ventajas que desventajas para el país.
En los textos legales de los capítulos de este TLC están incorporados los siguientes temas: definiciones, trato nacional y acceso de mercancías al mercado (listas arancelarias de Colombia y de Estados Unidos ), textiles y vestido, reglas de origen y procedimientos de origen, procedimientos aduaneros y facilitación del comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, defensa comercial, contratación pública, inversión, comercio transfronterizo de servicios, servicios financieros, política de competencia, telecomunicaciones, comercio electrónico, derechos de propiedad intelectual, asuntos laborales, medio ambiente, transparencia, administración del acuerdo y solución de controversias.
La administración del Acuerdo, que se reúne por lo menos una vez al año, quedó a cargo de la Comisión de Libre Comercio y en ella participa un representante a nivel ministerial por cada país, que en el caso de Colombia es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Rojas y Llorente, 2013: 79). Adicionalmente, el gobierno nacional creó una Oficina de Aprovechamiento del Acuerdo con Estados Unidos, convertida en el actual CAAC, el cual tiene la responsabilidad de identificar sectores con potencial exportador a nivel regional, los principales problemas que enfrentan, y los planes y medidas para corregirlos, con el fin de potenciar el mejor aprovechamiento de las condiciones favorables y oportunidades que ofrece el TLC con Estados Unidos.
La obra, que se inicia con unas breves reflexiones del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Santiago Rojas Arroyo, y del Director del Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales, Eduardo Muñoz Gómez, está dividida en doce capítulos. En el Capítulo 1 el ex jefe del equipo negociador por Colombia del TLC con Estados Unidos, Hernando José Gómez Restrepo, comenta aspectos muy particulares de algunos de los temas cruciales abordados en la negociación, dando a conocer las razones y motivos de muchas de las posiciones asumidas por los negociadores colombianos y de los resultados finales obtenidos; en este primer capítulo se describe y analiza la posición manejada por el equipo negociador con el fin de que en los primeros años de vigencia del TLC se tenga un conocimiento claro sobre cuáles fueron las negociaciones y cómo transcurrieron.
En el Capítulo 2, y con el fin de disponer de una apreciación del contexto en que se mueven las relaciones comerciales con Estados Unidos, quien escribe estas líneas analiza cómo está estructurada la política comercial estadounidense, quiénes son los responsables a nivel gubernamental, cuáles son las peculiaridades de algunos organismos, cuál la utilización de las distintas posiciones negociadoras en el ámbito multilateral o regional y bilateral, cuáles las características de la negociación de tratados de libre comercio en el mundo y algunas consideraciones sobre ciertos componentes del TLC con Colombia.
En el Capítulo 3 el consultor e integrante del CEGLI, Luis Antonio Loaiza Mendoza, comenta los contenidos y las condiciones de acceso establecidas en el TLC mediante las distintas canastas de desgravación, así como la importancia que han adquirido en el contexto de apertura mundial las normas de origen, precisando los diferentes contenidos normativos de este instrumento, que así como puede constituir una limitante, puede también ser pilar fundamental para el buen aprovechamiento del tratado con Estados Unidos.